II GZ 637/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "[A.]" Sp. j. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 77/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "[A.]" Sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki postanawia: 1/ uchylić zaskarżone postanowienie; 2/ wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Decyzją z [...] października 2016 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie z [...] października 2015 r. cofającą [A.] Sp. j. zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w W. przy ul. [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z uwagi na wyrządzenie znacznej szkody oraz niemożliwych do naprawienia skutków. Skarżąca wskazała, że prowadzi tylko jeszcze jedną aptekę, a wydanie zaskarżonej decyzji spowodowało zmniejszenie przychodów. Apteka przynosiła stronie średnio ok. [...] zł na miesiąc, natomiast wysokość średnich miesięcznych refundacji przyznanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia wynosiła ponad [...] zł. Sprzedaż w ciągu ostatnich dziecięciu miesięcy wyniosła [...] zł. Ponadto dodała, że wobec zamknięcia apteki spółce pozostały produkty lecznicze o łącznej wartości detalicznej [...] zł. Wskazała na prawdopodobieństwo utylizacji tych produktów i koszty z tym związane oraz konieczność zwolnienia wszystkich pracowników. W ocenie skarżącej skutki zamknięcia apteki odczują także inne podmioty, gdyż zamknięcie apteki spowoduje konieczność wypowiedzenia umowy najmu lokalu. Do skargi załączyła: fakturę zbiorczą [...], raport sprzedaży, sprzedaż według pracowników, zapisany kwotowy stan magazynowy, umowę najmu lokalu użytkowego. W ocenie organu, zawartej w odpowiedzi na skargę, wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem skarżąca prowadzi jeszcze jedną aptekę ogólnodostępną położoną w tym samym budynku, co oznacza, że nie jest zagrożona płynność finansowa spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 77/17 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że wystąpienie kosztów związanych z likwidacją apteki nie oznacza, iż w każdym przypadku cofnięcie stosownego zezwolenia spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Rozmiar szkody i charakter skutków zależy przede wszystkim od zakresu prowadzonej przez spółkę działalności, jej zasięgu oraz możliwości zrekompensowania strat związanych z zamknięciem apteki dzięki przychodom uzyskiwanym z pozostałej działalności. Skarżąca prowadzi jeszcze jedną aptekę i sklep internetowy, co oznacza, że prowadzenie przez skarżącą apteki, której dotyczy zaskarżona decyzja, nie jest jedynym przedmiotem działalności spółki. Nie można założyć, że likwidacja jednego z elementów jej działalności spowoduje zaprzestanie działalności spółki jako całości. Skarżąca nie przedłożyła żadnych informacji dotyczących stanu posiadanych środków finansowych na rachunku bankowym oraz w kasie czy też sprawozdania finansowego, osiągniętego dochodu, ale nie tylko z działalności związanej z prowadzeniem przedmiotowej apteki. Wskazanie wysokość środków finansowych jakimi dysponuje skarżąca pozwoliłoby na ocenę, czy wykonanie zaskarżonej decyzji skutkowałoby niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, tym bardziej, że z załączonego do skargi odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika szeroko zakreślony przedmiot działalności spółki obejmujący m. in. produkcję i sprzedaż wyrobów kosmetycznych i toaletowych prowadzoną w wyspecjalizowanych sklepach, sprzedaż detaliczną pozostałej żywności prowadzonej w wyspecjalizowanych sklepach, reklamę, badanie rynku i opinii publicznej, sprzedaż hurtową niewyspecjalizowanej żywności, napojów i wyrobów tytoniowych. Ewentualne przyszłe koszty utylizacji leków bez odniesienia do sytuacji finansowej spółki, nie uzasadniają wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd dodał, że niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ma zagrażać skarżącej nie zaś osobom trzecim, więc konieczność rozwiązania umowy z pracownikami oraz też negatywne skutki zamknięcia apteki, które odczują inne podmioty w związku z wypowiedzeniem umowy najmu, nie są przesłankami zastosowania ochrony tymczasowej. Na podstawie przedstawionych dokumentów czy twierdzeń skarżącej nie można jednoznacznie stwierdzić w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji wpłynie na jej sytuację ekonomiczną, a zatem, czy sytuacja spółki uprawdopodabnia powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Od tego postanowienia skarżąca złożyła zażalenie. Wniosła o zmianę postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji. W uzasadnieniu wskazała, że argument sądu dotyczący szerokiego spektrum działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą, na co ma wskazywać wydruk z rejestru przedsiębiorców KRS, jest nietrafiony. Z praktyki podmiotów prowadzących działalność gospodarczą wynika, że wskazują oni możliwie szeroko na zakres działalności, aby uniknąć konieczności jego poszerzania w przyszłości, gdyby spółka zdecydowała się działać w innym obszarze, niż pierwotnie określono. Wpis w KRS jest deklaratoryjny i nie oznacza, że spółka prowadzi wszystkie wskazane rodzaje działalności, więc nie może utrzymywać się z innych tytułów. Ponadto, spółka została założona przez aptekarzy i z myślą o prowadzeniu apteki. Spółka nie może także rozpocząć sprzedaży produktów innych niż lecznicze, gdyż Państwowa Inspekcja Farmaceutyczna uznała to za okoliczność uzasadniającą cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Rozpoczęcie innej działalności przez spółkę, gdyby było możliwe, wiązałoby się ponadto z koniecznością wygospodarowania czasu i odpowiednich środków finansowych. Wraz z zamknięciem apteki dochody spółki uległy gwałtownemu zmniejszeniu. Nie zgodziła się także z twierdzeniem, że nie przedstawiła odpowiednich dokumentów potwierdzających wystąpienie przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. Z dokumentacji dostarczonej przez stronę wynika, że wykonanie decyzji pozbawi spółkę dochodu w wysokości ok. [...] zł na miesiąc, a kwota ta może się powiększyć z każdym miesiącem trwania postępowania, sięgając [...] zł. Nie są w stanie zrekompensować tego dochody z drugiej apteki czy sklepu internetowego lub zmiany rodzaju działalności. Konieczność zamknięcia apteki wiązać się będzie z wydatkiem ok. [...] zł, co dodatkowo pogorszy sytuację finansową spółki. Postanowienie sądu zostało wydane bez uwzględnienia interesu pacjentów. Apteka skarżącej jest jednym z niewielu ośrodków na terenie woj. mazowieckiego, który sprzedaje [...]. Skutkiem zamknięcia apteki będzie też zwolnienie jej personelu. W sytuacji wstrzymania wykonania decyzji apteka będzie działała przez czas trwania postępowania, a w przypadku uwzględnienia skargi ponowne otwarcie apteki, w tym zebranie odpowiedniego personelu, będzie bardzo utrudnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Trudne do odwrócenia skutki mogą zaś być skutkami faktycznymi lub prawnymi, których wystąpienie należy oceniać w kontekście okoliczności sprawy. Konsekwencją cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej będzie zaprzestanie prowadzenia tej działalności, co z kolei spowoduje konieczność zwolnienia pracowników. Powyższy skutek może być trudny do odwrócenia, ponieważ zatrudnieni dotychczas farmaceuci mogą znaleźć nowe miejsce zatrudnienia, co utrudni ponowne uruchomienie apteki. Jej prowadzenie wymaga bowiem zatrudniania osób cieszących się szczególnym zaufaniem podmiotu prowadzącego aptekę. Trudne do odwrócenia mogą być również konsekwencje w postaci utraty kontrahentów i klientów. Zakończenie prowadzenia działalności może spowodować spadek zaufania powyższych podmiotów i niechęć do korzystania z usług apteki, nawet po ponownym rozpoczęciu działalności (por. postanowienie NSA z 31 maja 2016 r., sygn. akt II GZ 514/16; postanowienie NSA z 14 czerwca 2017 r., II GZ 398/17). Dodatkowo, wstrzymanie wykonania decyzji ma chronić stronę przed negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z faktu wykonania decyzji, a następnie uwzględnienia skargi przez sąd. Taka okoliczność ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Likwidacja apteki wiązać się będzie z koniecznością poniesienia znacznych nakładów finansowych (i utratą dochodów), co w sytuacji uwzględnienia skargi jest w zasadzie nie do naprawienia. Ponadto, co do zasady z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności spółka straci korzyści majątkowe związane ze sprzedażą leków. W przypadku skarżącej jest to znaczna kwota, a więc jej utrata, pomimo prowadzenia sklepu internetowego i drugiej apteki, stanowić będzie znaczną szkodę. Skarżąca będzie zmuszona zwolnić pracowników, którzy do czasu – pozytywnego bądź negatywnego – zakończenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia mogą znaleźć nowe zatrudnienie. Należy zaś mieć na uwadze, że powyższe powoduje dla skarżącej trudne do odwrócenia skutki w postaci utraty zaufanych pracowników, co w przypadku prowadzenia apteki ma szczególnie istotne znaczenie (por. postanowienie NSA z 10 maja 2017 r., II GZ 277/17). Rację ma strona, twierdząc, że z praktyki podmiotów prowadzących działalność gospodarczą wynika, iż wskazują oni możliwie szeroko na zakres działalności, aby uniknąć konieczności jego poszerzania w przyszłości, gdyby spółka zdecydowała się działać w innym obszarze, niż pierwotnie określono. Wpis w KRS jest deklaratoryjny i nie oznacza, że spółka prowadzi wszystkie wskazane rodzaje działalności, więc nie może utrzymywać się w innych tytułów. Nie zasługuje zaś na uwzględnienie argument dotyczący niedogodności po stronie pacjentów w związku ze zlikwidowaniem apteki. Negatywne konsekwencje wykonania decyzji powinny dotyczyć sytuacji skarżącego, nie zaś osób trzecich. Reasumując, NSA stwierdza, że skarżąca uprawdopodobniła spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków i wystąpienia znacznej szkody przez wykonanie zaskarżonej decyzji, co stanowi wystarczającą przesłankę udzielenia ochrony tymczasowej. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 188 w związku z art. 197, art. 61 § 3 i art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.