II OSK 2085/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 126/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 126/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 29 lipca 2016 r. uzupełnionego w dniach 1 września 2016 r., 16 września 2016 r., 19 września 2016 r., 19 października 2016 r., 25 października 2016 r., 26 października 2016 r., od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej [...]. Działki podlegające podziałowi na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tłustym drukiem podkreślonym, zaznaczono w nawiasach działki po podziale, przeznaczone pod projektowany pas drogowy): [...]. Oznaczenie nieruchomości lub ich części według ewidencji gruntów, które staną się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna: [...] Nie wnoszę o przejęcie pozostałych działek znajdujących się w istniejącym pasie drogowym.", Wojewoda Mazowiecki uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2015 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", oraz na podstawie art. 11g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Mazowiecki wskazał, że art. 138 § 2 k.p.a. pozwala na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie organu, zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2016 r. zasługuje na uchylenie w całości, ponieważ analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie organu, we wniosku nieprawidłowo określono rodzaj obiektu budowlanego, który może być przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W aktach sprawy nie znaleziono informacji i dokumentów świadczących jednoznacznie, czy drogi nazwane "[...]" stanowią drogi gminne. Nadto w świetle przepisów o drogach publicznych przytoczone na całym etapie postępowania administracyjnego symbole drogi nie stanowią właściwej numeracji dla dróg publicznych; drogi o symbolu [...] zaprojektowano nie w celu połączenia miejscowości, lecz dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej do konkretnych obiektów budowlanych: Muzeum [...] – co, zdaniem organu, jest niezgodne z ustawą o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie do przyjęcia jest również zapis na str. 49 opisu do projektu zagospodarowania terenu, zgodnie z którym ulice [...] po wybudowaniu staną się ulicami gminnymi, bowiem drogi zaprojektowane jako drogi publiczne już na etapie projektowania powinny odpowiadać przepisom rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 124), a zatem zarówno wniosek o wydanie decyzji, jak i projekt budowlany stanowiący do niego załącznik powinny uwzględniać kategorię projektowanej drogi, dla umożliwienia organowi administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzenia zgodności zaprojektowanego zamierzenia z ww. przepisami techniczno-budowlanymi. Organ wyjaśnił także, iż połączenie drogi publicznej z drogą wewnętrzną nie jest skrzyżowaniem tylko zjazdem, a zatem niezgodnym z przepisami jest zaprojektowanie skrzyżowania dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że projekt budowlany w zakresie teletechniki nie został sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia. Stwierdził także, że w części opisowej projektu zagospodarowania terenu nie określono szerokości projektowanej drogi w liniach rozgraniczających przez co niemożliwa staje się ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; nie określono, czy projektowane zjazdy są indywidualne czy publiczne, co również uniemożliwia ocenę zgodności zamierzenia budowlanego z tym rozporządzeniem; zaprojektowano również "zatoki parkingowe", jednakże rozporządzenie to przewiduje jedynie "zatoki postojowe"; lokalizacja "zatoki parkingowej" wskazuje, że miejsca postojowe będą służyć innemu obiektowi – Muzeum [...]; wskazuje na to również część opisowa projektu zagospodarowania terenu; urządzenia takie jak szlabany czy kasa parkingowa nie mogą zostać zrealizowane w oparciu o ustawę o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ tak jak parkingi (zatoki parkingowe) nie służą wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu, nie są obiektem budowlanym, ani urządzeniem stanowiącym całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Nadto organ zwrócił uwagę, że projekt budowlany nie jest kompletny, nie został uzupełniony o wszystkie opracowania, o których mowa w § 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r. poz. 463); do projektu budowlanego nie załączono projektu geotechnicznego, dołączono do niego dokumentację geologiczno-inżynierską wydaną na innego inwestora niż wnioskodawca (Muzeum [...]); obszar oddziaływania określony w projekcie budowlanym nie odpowiada w całości wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w tym § 13a, nie wiadomo bowiem, czy oddziaływanie inwestycji mieście się w całości na działkach, na których zaprojektowano inwestycję; zarówno projekt zagospodarowania terenu, jak i projekt zagospodarowania terenu – poziom tunelu nie spełniają wymogów rozporządzenia wykonawczego, ponieważ zostały sporządzone na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; na rysunkach nie ma poświadczenia projektanta, nie ma klauzuli świadczącej o przyjęciu przedmiotowej mapy do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, którą opatruje się dokumenty będące rezultatem geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz wysokościowych (w szczególności mapę do celów projektowych), o której mowa w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1183); obydwa rysunki nie zawierają w metryce wyszczególnienia wszystkich projektantów z branży drogowej co stoi w sprzeczności z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; na rysunku nie oznaczono czytelnie granic i numerów działek ewidencyjnych powstających w wyniku projektowanego podziału; brak oznaczenia projektowanych zjazdów, co – zdaniem organu – jest niezgodne z zakresem zamierzenia zawartym w części opisowej projektu zagospodarowania terenu; organ pierwszej instancji niezgodnie z ustawą o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie określił terminu wydania nieruchomości, w związku z posiadaniem przez decyzję rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie Wojewody, ze względu na wykazany zakres i stopień naruszeń prawa materialnego i procesowego przez organ pierwszej instancji, nie jest możliwe wydanie orzeczenia merytorycznego przez organ odwoławczy, gdyż stanowiłoby to, zdaniem organu, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając jej naruszenie: art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a.; art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego, jak również zastosowanych przepisów prawa. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zarzut naruszania art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., w świetle przywołanego orzecznictwa, jest niezasadny. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 30.03.2010 r. sygn. akt II OSK 88/10) Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej, i podkreślił, że wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa powoduje, w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego, przypisanie temu organowi roli strony. Wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych (art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora - zarządu drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora. Dalej Sąd wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja wydana na tej podstawie (decyzja kasacyjna) jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Dlatego też sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko Wojewody Mazowieckiego, który uznał, że analiza zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wykazała, iż postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz że skoro w aktach sprawy nie ma potwierdzenia zamieszczenia obwieszczenia o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie w urzędowym publikatorze teleinformatycznym – Biuletynie Informacji Publicznej, to naruszone zostały zasady informowania i czynnego udziału stron w postępowaniu, ponieważ ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wprowadziła istotne ograniczenia zasad ogólnych k.p.a., takich jak zasada informowania określona w art. 9 k.p.a., czy zasada czynnego udziału stron w postępowaniu – art. 10 k.p.a., co mogło spowodować uniemożliwienie stronom czynnego uczestniczenia w postępowaniu. Brak jest również w aktach sprawy obwieszczeń o wydaniu postanowienia o brakach i nieprawidłowościach w projekcie budowlanym oraz o wydaniu decyzji, co również oznacza, że naruszone zostały zasady informowania oraz czynnego udziału stron w postępowaniu. Ponadto, Wojewoda Mazowiecki po przeanalizowaniu wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod względem merytorycznym, zasadnie, zdaniem Sądu, wskazał na liczne braki i nieprawidłowości występujące w projekcie budowlanym; zwrócił uwagę, że projekt budowlany nie jest kompletny, nie został uzupełniony o wszystkie opracowania, o których mowa w § 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych; do projektu budowlanego nie załączono projektu geotechnicznego, dołączono do niego dokumentację geologiczno-inżynierską wydaną na innego inwestora niż wnioskodawca (Muzeum [...]); obszar oddziaływania określony w projekcie budowlanym nie odpowiada w całości wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w tym § 13a, nie wiadomo bowiem, czy oddziaływanie inwestycji mieście się w całości na działkach, na których zaprojektowano inwestycję; zarówno "projekt zagospodarowania terenu" jak i "projekt zagospodarowania terenu – poziom tunelu" nie spełnia wymogów rozporządzenia wykonawczego, ponieważ zostały one sporządzone na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta; na rysunkach nie ma poświadczenia projektanta, nie ma klauzuli świadczącej o przyjęciu przedmiotowej mapy do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, którą opatruje się dokumenty będące rezultatem geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz wysokościowych (w szczególności mapę do celów projektowych), o której mowa w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; obydwa rysunki nie zawierają w metryce wyszczególnienia wszystkich projektantów z branży drogowej co stoi w sprzeczności z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; na rysunku nie oznaczono czytelnie granic i numerów działek ewidencyjnych powstających w wyniku projektowanego podziału; brak oznaczenia projektowanych zjazdów; organ pierwszej instancji niezgodnie z ustawą o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie określił terminu wydania nieruchomości, w związku z posiadaniem przez decyzję rygoru natychmiastowej wykonalności. A zatem Sąd stwierdził, że co do zasady zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego odpowiada prawu, a zarzuty skargi są niezasadne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka, kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnię art. 2 Konstytucji RP oraz art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 8 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej i uznanie za prawidłowe braku wyłączenia Prezydenta m.st. Warszawy od orzekania w sprawie udzielenia Prezydentowi m.st. Warszawy jako inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a w konsekwencji wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji w postępowaniu w którym Prezydent m.st. Warszawy był organem orzekającym i wnioskodawcą jednocześnie, podczas gdy art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. nakazuje w takiej sytuacji wyłączenie organu od orzekania w sprawie; a pozostałe wskazane przepisy nakazują zachowanie bezstronności organu orzekającego; b) błędną wykładnię art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 k.p.a. poprzez nieuznanie zawartego w skardze zarzutu nieprawidłowości stanowiska organów administracyjnych obu instancji polegającego na uznaniu, iż zarówno starosta orzekający w sprawie jako organ pierwszej instancji, jak i wojewoda działający jako organ odwoławczy, nie są uprawieni do oceny zasadności realizacji zawnioskowanych inwestycji, wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań, a jedynie do weryfikacji zaproponowanych przez inwestora rozwiązań pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa; podczas gdy wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ administracji nie może ograniczyć się do badania względów formalnych, lecz powinien także zbadać, czy wywłaszczenie części nieruchomości strony skarżącej jest bezwzględnie konieczne i czy nie doprowadzi do nadmiernej ingerencji w prawo własności; 2. Z ostrożności procesowej, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik - art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z: a) art. 2 Konstytucji RP, art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 8 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji wobec uznania za prawidłowe braku wyłączenia Prezydenta m.st. Warszawy od orzekania w sprawie udzielenia Prezydentowi m.st. Warszawy jako inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a w konsekwencji wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji w postępowaniu w którym Prezydent m.st. Warszawy był wnioskodawcą i stroną; b) art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115 poz. 741 ze zm.) w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 k.p.a. poprzez nieuznanie zarzutu nieprawidłowości stanowiska organów administracyjnych obu instancji polegającego na uznaniu, iż zarówno starosta orzekający w sprawie jako organ pierwszej instancji, jak i wojewoda działający jako organ odwoławczy nie są uprawieni do oceny zasadności realizacji zawnioskowanych inwestycji, wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań, a jedynie do weryfikacji zaproponowanych przez inwestora rozwiązań pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, podczas gdy wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ administracji nie może ograniczyć się do badania względów formalnych, lecz powinien także zbadać, czy wywłaszczenie części nieruchomości strony skarżącej jest bezwzględnie konieczne i czy nie doprowadzi do nadmiernej ingerencji w prawo własności; a na skutek tego oddalenie skargi z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. zamiast uchylenia jej uzasadnienia (względnie całej decyzji) i wskazania w uzasadnieniu wyroku prawidłowego sposobu zastosowania lub wykładni tychże przepisów. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 790 zł, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 540 zł, zwrot 250 zł wpisu, a także w razie rozpoznania sprawy co do jej istoty – również o zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji. W piśmie z dnia 4 sierpnia 2017 r. skarżąca Spółka, w uzupełnieniu skargi kasacyjnej, oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, w związku z tym przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach wyznaczonych podniesionymi przez skarżącą Spółkę podstawami kasacyjnymi. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do normy art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie ustawowym nie wniosły o jej przeprowadzenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 8 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, gdyż – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – brak jest podstaw do wyłączenia Prezydenta m.st. Warszawy od orzekania w tej sprawie. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko ugruntowane w orzecznictwie administracyjnym, że prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty nie jest wyłączony – wobec braku wyraźnego wyłączenia ustawowego – od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych (por. wyroki NSA: z dnia 30.03.2010 r. sygn. akt II OSK 88/10; z dnia 5.11.2010 r. sygn. akt II OSK 1829/10; z dnia 15.11. 2011 r. sygn. akt II OSK 2087/11; z dnia 2.11.2012r. sygn. akt II OSK 1840/12; z dnia 30.11.2012 r. sygn. akt II OSK 2254/12, wszystkie publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta (pkt 1) i prezydent miasta (pkt 2). Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Prezydent m.st. Warszawy jest zatem z jednej strony organem wykonawczym gminy, z drugiej natomiast posiada uprawnienia starosty. W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego (zobacz także wyrok NSA z dnia 8.04.2015 r. sygn. akt II OSK 2143/13, publikowany w zbiorze LEX nr 1994942). Stanowisko skargi kasacyjnej wskazujące na obowiązek wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu, działającego jako starosta, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., od rozpoznania przedmiotowej sprawy, nie może zostać zaakceptowane. Poprowadzi ono bowiem w istocie do zmiany kompetencji organów administracji publicznej, wynikających z norm prawa administracyjnego. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie brak jest podstaw prawnych do wyprowadzania obowiązku wyłączenia w sprawach lokalizacji dróg publicznych organu samorządu terytorialnego w ramach wykładni, prowadzącej w następstwie do pozbawienia go kompetencji. Przeciwko takiemu stanowisku przemawia także założenie o racjonalności ustawodawcy, który w żadnym z przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie wprowadził ogólnej zasady wyłączania prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialno-prawnego jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego, jak np. miasto na prawach powiatu. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma wyjątkowy charakter, wyrażający się zarówno w jej tytule, jak również w treści przepisów, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg procesu budowlanego inwestycji drogowych (tak: NSA w wyroku z dnia 5.11.2010 r. sygn. akt II OSK 1829/10, publikowany w zbiorze LEX nr 746820). Tym samym nie mógł zostać podzielony także i zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji, art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 8 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż Sąd pierwszej instancji właściwie zastosował w tej sprawie konstrukcję oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W sprawie nie można także uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 k.p.a. w powiązaniu z art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Naruszenia ww. przepisów skarżąca Spółka upatruje w nieuznaniu zarzutu nieprawidłowości stanowiska organów polegających na przyjęciu, iż nie są one uprawnione do oceny zasadności realizacji inwestycji, wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani do zmiany proponowanych rozwiązań, a jedynie do weryfikacji zaproponowanych rozwiązań pod względem ich zgodności z prawem, podczas gdy organy winny także zbadać czy wywłaszczenie części jej nieruchomości jest bezwzględnie konieczne i czy nie prowadzi do nadmiernej ingerencji w prawo własności. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, iż kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przesłanką do zastosowania tego przepisu jest ustalenie przez organ odwoławczy, iż po pierwsze: postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a po wtóre: konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zobacz: B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, str. 728, Warszawa 2017). Ten rodzaj decyzji jest dopuszczony wyjątkowo i stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu pierwszej instancji. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyrok NSA z dnia 9.05.2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15; wyrok NSA z dnia 4.11.2014 r. sygn. akt II OSK 2279/13, orzeczenia dostępne na w Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając na uwadze powyższe przyjąć trzeba, co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, iż kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd ten nie może odnosić się do meritum sprawy, jak chciałaby tego skarżąca Spółka. Konsekwentnie zatem także i zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w powiązaniu z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Reasumując, wobec przedstawionych wyżej rozważań Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej, uznając tym samym, że zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.