II SA/Kr 1535/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi "B." Sp. z o.o. Sp. k. w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 21 września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala Prezydent Miasta [...] postanowieniem z 24 lipca 2015r. (znak: [...]) odmówił wydania zaświadczenia, potwierdzającego brak wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia (znak sprawy: [...] ) z dnia 3.06.2015r. (wpływ do organu I instancji) zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako: "instalacja świetlnego nośnika reklamowego przy zastosowaniu innowacyjnego/autorskiego rozwiązania zgodnie z projektem budowlanym wykonanym przez osoby z uprawnieniami, na nieruchomości przy ul. [...] w [...] na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] , przy użyciu materiałów stalowych, winylowych, kompozytowych, aluminiowych, miedzianych i oświetleniowych", teren inwestycji: dz. nr [...] obr. [...] przy ul [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że wobec przedmiotowego zgłoszenia Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia 10 czerwca 2015r., wniósł sprzeciw, co uniemożliwia wydania zaświadczenia o wskazanej treści. Na skutek zażalenia wniesionego przez "B." Sp. zo.o. Sp. k., Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 1 grudnia 2015r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W związku ze skargą na powyższe rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 kwietnia 2016r., sygn. akt: II SA/Kr 127/16 uchylił postanowienie ww. Wojewody [...] z 1 grudnia 2015r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 24 lipca 2015r. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zarzucono Wojewodzie m.in. brak wyjaśnienia problemu ewentualnego złożenia dwóch odrębnych zgłoszeń przez wnioskodawcę, brak dowodów w tym zakresie (a w szczególności nie dołączenie do akt sprawy kopii zgłoszeń, o których mowa w zażaleniu ani nawet kopii decyzji z dnia 21 października 2015 r.). Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 21 września 2016r., nr [...] działając na podstawie m.in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 lipca 5r. Po przeprowadzeniu analizy uzupełnionego przez organ I instancji oraz inwestora materiału dowodowego w sprawie, Wojewoda [...] stwierdził, że spółka "B." Sp. z o.o. S. k. dokonała dwóch odrębnych zgłoszeń. Ustalono bowiem, że pierwsze zgłoszenie spółki zostało złożone w dniu 1 czerwca 2015r. i dotyczyło inwestycji pn.: Instalacja świetlnego nośnika reklamowego przy zastosowaniu innowacyjnego/autorskiego rozwiązania zgodnie z projektem budowlanym wykonanym przez osoby z uprawnieniami, na nieruchomości przy ul. [...] w [...] na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], przy użyciu materiałów stalowych, winylowych, kompozytowych, aluminiowych, miedzianych i oświetleniowych. Ze znajdującego się w aktach opisu zamierzenia wynika, że planowany nośnik będzie wolnostojący o wymiarach powierzchni ekspozycji reklamy 10 metrów szerokości i 12 metrów wysokości. Stopa fundamentowa będzie miała wymiary 5,2m x 5, 0 m x 1,8m. Organ odwoławczy ustalił, że wobec ww. zgłoszenia, Prezydent Miasta [...] decyzją z 10 czerwca 2015r., Nr [...] (znak: [...]), wniósł sprzeciw. Następnie Wojewoda [...] stwierdził, że drugi ze złożonych przez inwestora wniosków został złożony w drodze elektronicznej w dniu 2 czerwca 2015r. (data wpływu do Urzędu Miasta [...]) i dotyczył inwestycji pn.: Instalacja świetlnego nośnika reklamowego przy zastosowaniu innowacyjnego/autorskiego rozwiązania zgodnie z projektem budowlanym wykonanym przez osoby z uprawnieniami, na nieruchomości przy ul. [...] w [...] na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], przy użyciu materiałów stalowych, winylowych, kompozytowych, aluminiowych, miedzianych i oświetleniowych. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę na fakt, iż z uwagi na błędną prezentatę dokonaną na ww. zgłoszeniu (3 czerwca 2015r.) było ono błędnie określane przez organ I instancji "zgłoszeniem z dnia 3 czerwca 2015r". Z dołączonego do wniosku z 2 czerwca 2015r. opisu zamierzenia wynika, że Planowany nośnik będzie wolnostojący o wymiarach powierzchni ekspozycji reklamy 10,2 m szerokości i 12,2 m wysokości. Stopa fundamentowa będzie miała wymiary 5,2m x 5,2m x 2,0 m. Wobec ww. zgłoszenia z 2 czerwca 2015 r., (błędnie określanego przez organ I instancji zgłoszeniem z 3 czerwca 2015 r.), decyzją z 10 czerwca 2015r. Nr [...] (znak: [...]), Prezydent Miasta [...] wniósł sprzeciw. Integralną częścią przedmiotowej decyzji jest postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 16 lipca 2015r., (znak: [...]) o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej, w zakresie błędnego określenia wymiarów planowanej do realizacji tablicy reklamowej. Wskutek wniesionego odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z 10 czerwca 2015r., Wojewoda [...] decyzją z 21 października 2015r., (znak: [...]), orzekł o uchyleniu tego rozstrzygnięcia oraz o umorzeniu całego postępowania przed organem I instancji wszczętego zgłoszeniem "B." Sp. z o.o. Sp. k., z 2 czerwca 2015r., ze względu na brak bezpiecznego podpisu elektronicznego na wniosku złożonym elektronicznie. W konsekwencji powyższych ustaleń, Wojewoda [...] stwierdził, że organ I instancji prawidłowo nie wydał "B." Sp. z o.o. Sp. k. zaświadczenia "o przyjęciu zgłoszenia z 2 czerwca 2015r., bez sprzeciwu" ze względu na fakt, iż na dzień 24 lipca 2015r. (data postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści), w obiegu prawnym funkcjonowała decyzja Prezydenta Miasta [...] z 10 czerwca 2015r. Nr [...], (znak: [...]), o wniesieniu sprzeciwu wobec przedmiotowego zgłoszenia. W dalszej części organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na obowiązującą ww. decyzją Wojewody [...] z 21 października 2015r., (znak[...]) (w której uchylono decyzję organu I instancji z dnia 10 czerwca 2015r. i umorzono postępowanie przed organem I instancji wszczęte zgłoszeniem "B." Sp. z o.o. Sp. k., z 2 czerwca 2015r.) zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta [...] mimo błędów w uzasadnieniu, które nie wpływają na jego poprawność jest prawidłowe. Zdaniem Wojewody [...], w obecnym stanie prawnym nie można wydać zaświadczenia potwierdzającego brak wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia z 2 czerwca 2015r., skoro zgłoszenie to, w związku z umorzeniem postępowania przed organem I instancji wszczętego tym zgłoszeniem, nie istnieje. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do WSA w Krakowie wniosła "B." Sp. z o.o. Sp.k. zarzucając: 1. naruszenie przepisu art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji; 2. naruszenie przepisów art. 7, 8, 11 oraz 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i nie wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia 21 września 2016 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Nadto Sąd stwierdził, że przedmiotowa sprawa, wszczęta skargą z dnia 9 listopada 2016r. jest tożsama zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym z uprzednio rozpoznawaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawą ze skargi "B." Sp. z o.o. Sp. k., zakończoną rozstrzygnięciem z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 2662/15. Sąd w składzie niniejszym w całości podziela ustalenia i stanowisko Sądu zawarte w ww. wyroku, traktując je jako własne. Ponadto analiza stanów faktycznych w opisanych sprawach wskazuje na pewną metodykę działania strony skarżącej nastawioną na osiągnięcie zamierzonego rezultatu w przedmiocie uzyskania zaświadczenia. Przechodząc do kontroli merytorycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy przybliżyć uregulowaną w k.p.a. instytucję zaświadczenia, o które ubiegała się strona skarżąca. Postępowanie w sprawach zaświadczeń, nie jest ogólnym postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a. Ma ono charakter uproszczony i odformalizowany, co nie oznacza jednak, że można je traktować w kategoriach pozaprawnych. Przeciwnie, zgodnie ze sformułowaną regułą przez Sąd Najwyższy, wyrażoną w uzasadnieniu do postanowienia z dnia 26 marca 1997 r., sygn. akt III RN 9/97 (OSNAP 1997/20/395), organy wydające lub odmawiające wydania zaświadczenia obowiązane są w każdym przypadku przestrzegać wymagania określone w dziale VII k.p.a., a w sprawach w tym dziale nieuregulowanych, odpowiednio stosować przepisy o ogólnym postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza zasady ogólne k.p.a. Dalej przyjdzie zauważyć, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na wniosek osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest zatem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Postępowanie wyjaśniające z art. 218 k.p.a. ogranicza się jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Regulacja tego przepisu modyfikuje tym samym zasady postępowania dowodowego ustalone w rozdziale IV k.p.a. i w tym znaczeniu nie można skutecznie wywodzić zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 k.p.a. Niezasadne są zatem podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych, gdyż postępowanie wyjaśniające nie ma na celu ustalenia stanu faktycznego, a jedynie zbadanie dokumentów, które ten stan potwierdzają. Z powołanych przepisów wynika, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Dlatego nie jest dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyrok NSA z dnia 8 września 2009r. I OSK 104/09, Lex nr 594852). Nie ulega wątpliwości, że przepisy art. 217 – 219 k.p.a., określające prawny reżim wydawania zaświadczeń powinny być stosowane przez organy administracji w sposób ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanie zaświadczenia w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze "naturę" zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych) w judykaturze zwracano uwagę, że jeżeli problematyka której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 1998r., sygn. akt III SA 1282/97, Lex nr 37646). Jeżeli zatem kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie można rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach zatem, to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać. Z powyższych względów, mając na uwadze istotę i cel prawnoprocesową instytucji zaświadczenia zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewody [...], co do braku podstaw do wydania stronie skarżącej zaświadczenia żądanej treści. Dokonując powtórnej analizy sprawy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia kwietnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Kr 127/16, organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że Spółka dokonała dwóch różnych zgłoszeń, a żądaniem wydania zaświadczenia o braku sprzeciwu objęła zgłoszenie dokonane za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 2 czerwca 2015r., dotyczące inwestycji pn. Instalacja świetlnego nośnika reklamowego przy zastosowaniu innowacyjnego/autorskiego rozwiązania zgodnie z projektem budowlanym wykonanym przez osoby z uprawnieniami, na nieruchomości przy ul. [...] w [...] na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], przy użyciu materiałów stalowych, winylowych, kompozytowych, aluminiowych, miedzianych i oświetleniowych. Odnośnie ustaleń poczynionych w tym zakresie, stanowisko stron jest zgodne. Przechodząc do zasadniczej dla sprawy kwestii, wskazać należy, że wydanie zaświadczenia żądanej treści, jak prawidłowo przyjął organ odwoławczy, było niemożliwe gdyż w stosunku do przedmiotowego zgłoszenia "B." Sp. z o.o. Sp. k. został wniesiony sprzeciw decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 czerwca 2015r., która następnie została uchylona rozstrzygnięciem Wojewody [...] z 21 października 2015r., a postępowanie przed organem I instancji zostało umorzone. Skoro zatem zgłoszenie nie zostało skutecznie złożone z powodu braków formalnych i z tego postępowania przed organem I instancji zostało umorzone, nie możliwym było wydanie zaświadczenia potwierdzającego brak sprzeciwu do de facto nie istniejącego prawnie zgłoszenia z 2 czerwca 2015r. W tym stanie rzeczy odmawiając wydania zaświadczenia organ administracyjny nie naruszył obowiązujących w tym zakresie przepisów, a skarga jako nieusprawiedliwiona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a