II GSK 2770/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 946/16 w sprawie ze skargi J.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 marca 2017r., sygn. akt I SA/Bk 946/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) oddalił skargę J. Z. (zwana dalej także: Skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2016r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie z wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON do likwidacji barier architektonicznych w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej. Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 4 kwietnia 2016r. Skarżąca złożyła w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. wniosek o dofinansowanie ze środków PFRON likwidacji barier architektonicznych w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej. Jako przedmiot dofinansowania wskazała "zrobienie kabiny – prysznic", natomiast w wykazie robót budowlanych podała likwidacja wanny – zrobienie prysznica, wymiana glazury na ścianach w łazience oraz położenie terakoty na podłogę w łazience, zakup bojlera do grzania wody do kąpania, likwidacja wanny. Jako przewidywany koszt realizacji zadania wskazano kwotę 10.000 zł, a jako kwotę wnioskowanego dofinansowania – 9.000 zł. Po przeprowadzeniu wizji lokalnej Starosta Ł. przygotował projekt umowy ze Skarżącą, w której jako przedmiot wskazano dofinansowanie ze środków PFRON osób niepełnosprawnych likwidacji barier architektonicznych - adaptacja łazienki do potrzeby osoby niepełnosprawnej. Projekt ten został przesłany Skarżącej, z prośbą o podpisanie i odesłanie. Skarżąca nie podpisała przesłanego jej projektu umowy. Pismem z dnia 10 lipca 2016r. zwróciła się z prośbą do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. o wyjaśnienie, dlaczego tak opieszale załatwiane są wnioski składane o pomoc finansową. Pismem z dnia 15 lipca 2016r., nr [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie poinformował Skarżącą o zasadach rozpatrywania wniosków na dofinansowanie ze środków PFRON kosztów wydatków osób niepełnosprawnych i podziale środków w 2016r. na te cele. Z pismem z tym nie zgodziła się skarżąca i napisała odwołanie do Wojewody Podlaskiego wskazując, że nie zgadza się z proponowaną jej kwotą na likwidację barier architektonicznych. Wojewoda P. pismo to zwrócił do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł., które akta tej sprawy przekazało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23, zwanego dalej k.p.a.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania Skarżącej od pisma Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. z dnia 15 lipca 2016r. Zdaniem Kolegium, pismo to ma cechy informacji o stanowisku organu w sprawie. Informacja taka, w świetle przepisu art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011r. nr 127 poz. 721, cyt. dalej jako: u.reh.zawod.) oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 926, cyt. dalej jako: r.p.f.r.o.n.) jest, obok umowy cywilnej, jedną z form rozpoznania przedmiotowego wniosku. Skoro zatem dofinansowanie następuje w formie umowy cywilnoprawnej, nie zaś decyzji administracyjnej, to odwołanie od czynności organu administracji podejmowanej w tej właśnie formie nie przysługuje. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., wskazując, że nie uczestniczyła w rozstrzygnięciu sprawy. Wskazała też na wyrok WSA w W. z dnia 12 lutego 2014r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdził, że żaden z przepisów ustawy u.reh.zawod., jak i rozporządzenia r.p.f.r.o.n. nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej w sprawie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie. Rozstrzygnięcie, czy dofinansowanie na likwidację barier zostanie przyznane jest jednostronnym, władczym aktem organu administracji publicznej, rozstrzygającym o indywidualnych uprawnieniach jednostki nie przesądza, co zdaniem Sądu nie oznacza, że rozstrzygnięcie to zapada w formie decyzji administracyjnej. Sposób załatwienia sprawy z wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON uregulowany został wyraźnie w § 12 ust. 3b i § 14 rozporządzenia r.p.f.r.o.n. Przepisy te wyraźnie przewidują inną formę załatwienia sprawy niż wydanie decyzji, nie zachodzi zatem podstawa do stosowania w tym zakresie przepisów k.p.a. dotyczących decyzji jako formy załatwienia sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu pismo informujące o sposobie załatwienia wniosku o dofinansowanie jest innym aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.), podlega zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Załatwienie sprawy w formie umowy, poprzedzone zbadaniem, czy dany podmiot w ogóle kwalifikuje się do przyznania dofinansowania oraz oceną zasadności jego wniosku, polegającą na zbadaniu tych okoliczności, o których mowa w art. 35a ust. 1 pkt 7 u.reh.zawod. oraz § 6 rozporządzenia r.p.f.r.o.n. w pełni odpowiada charakterowi instytucji dofinansowania i pozwala na dostosowanie działań organu do zmieniającej się sytuacji. Sąd uznał zatem, że Kolegium ustalając, że pismo Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] lipca 2016r. nie jest decyzją administracyjną, prawidłowo zastosowało przepis art. 134 k.p.a. stwierdzając niedopuszczalność odwołania. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w B. wniosła J. Z., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a., poprzez niewykonanie przez Sąd prawidłowo obowiązku kontroli legalności działania organu, polegające na uznaniu pisma organu informującego o sposobie rozstrzygnięcia wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON za "inny akt z zakresu administracji publicznej", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, podlegający zaskarżeniu po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa z art. 52 § 3 p.p.s.a. przy jednoczesnym braku zbadania czy pismo Skarżącej z dnia 18 lipca 2016r. może stanowić wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i czy zostało wniesione w terminie; 2. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 u.reh.zawod. oraz w zw. z art. 104 § 1 i art. 127 § 1 k.p.a., poprzez niewykonanie przez Sąd prawidłowo obowiązku kontroli legalności działania organu i zaakceptowanie stanowiska organów, które w sposób nieuzasadniony nie zastosowały przepisów: art. 66 ust. 1 u.reh.zawod. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. i art. 127 § 1 k.p.a. stanowiących o obowiązku wydania decyzji administracyjnej w sprawie rozstrzygnięcia wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON oraz prawie strony do wniesienia odwołania; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. § 12 ust. 3b rozporządzenia r.p.f.r.o.n., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rozstrzygnięcie wniosku o udzielenie dofinansowania ze środków PFRON nie jest decyzją administracyjną, lecz "innym aktem z zakresu administracji publicznej" i nie zachodzi podstawa do stosowania w tym zakresie przepisów k.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie (rozpatrzenie) wniosku o udzielenie dofinansowania ze środków PFRON jest decyzją administracyjną, ponieważ zawiera rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw i wolności jednostki, które jako objęte gwarancją konstytucyjną pozostają pod kontrolą sądową. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Wskazano, że jeżeli zdaniem Sądu I instancji pismo organu informujące o sposobie załatwienia wniosku o dofinansowanie z PFRON jest "innym aktem z zakresu administracji publicznej" (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a ), to obowiązkiem Sądu było zbadanie czy pismo Skarżącej można uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i czy zostało wniesione w terminie. W tym zakresie brak jest jednak jakiegokolwiek stanowiska Sądu. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie została pouczona przez organ ani o sposobie zaskarżenia czynności organu wyrażonej pismem z dnia 11 lipca 2016r. oraz pismem z dnia [...] lipca 2016r. nr [...] ani o terminie wniesienia środka zaskarżenia, co nie zostało zauważone przez Sąd. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się ze stanowiskiem Sadu I instancji, że pismo organu informujące o sposobie załatwienia wniosku o dofinansowanie z PFRON nie jest decyzją administracyjną. Skarżąca kasacyjnie powołała się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych i stwierdziła, że brak wskazania w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy, jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia r.p.f.r.o.n. nie stanowi przeszkody dla uznania, iż informacja ta stanowi decyzję administracyjną. Art. 66 u.reh.zawod. stanowi bowiem, iż w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Skarżąca kasacyjnie uważa, że zarówno w sytuacji odmowy uwzględnienia wniosku o dofinansowanie jak i w przypadku częściowego tylko jego uwzględnienia rozstrzygnięcie stanowi decyzję administracyjną, podlegającą zaskarżeniu w drodze odwołania, gdyż zawiera rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw i wolności jednostki, które jako objęte gwarancją konstytucyjną pozostają pod kontrolą sądową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W będącej przedmiotem niniejszej kontroli sądowej sprawie administracyjnej, zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. stwierdzającym niedopuszczalność odwołania od pisma Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. z dnia [...] lipca 2016r., spór dotyczy tego, czy od tego pisma przysługiwało odwołanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie w tej sprawie uznano, że od tego pisma odwołanie nie przysługiwało. Pismo Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. zostało wydane w odpowiedzi na zapytanie skarżącej zawarte w piśmie z dnia 10 lipca 2016r. o przyczyny opieszałości organu w rozpoznawaniu wniosków o przyznanie dofinansowania ze środków PFRON. Swoje pytanie skarżąca sformułowała i skierowała do Wojewody jeszcze przed otrzymaniem od Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. projektu umowy o dofinansowanie. W piśmie tym pyta ona ogólnie o przyczyny opieszałości w przyznawaniu środków pieniężnych. Podkreślenia wymaga, że udzielając skarżącej odpowiedzi na to pytanie, Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. w przedmiotowym piśmie z dnia [...] lipca 2016r., nie rozstrzygał indywidualnej sytuacji skarżącej, a jedynie podał ogólne zasady przyznawania pomocy finansowej ze środków PFRON. Organ wskazał mianowicie w tym piśmie, że Zarząd PFRON w dniu 7 marca 2016r. przekazał Powiatowi Ł. informacje o wysokości środków PFRON wyliczonych zgodnie z rozporządzeniem z dnia 13 maja 2003r. w sprawie algorytmu przekazywania środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji osób Niepełnosprawnych samorządom wojewódzkim i powiatowym (Dz. U. Nr 88, poz. 808 ze zm.). Wskazano także, że w dniu 22 kwietnia 2016r. Rada Powiatu Ł. podjęła uchwałę [...] w sprawie wskazania zadań i przeznaczenia środków na ich realizację w 2016r., w której podano konkretny sposób podziału kwoty 892.482,00 zł na poszczególne cele. Organ wyjaśnił także, że ze względu na zmniejszony limit środków oraz wzrastającą ilość wniosków, w tym na likwidację barier architektonicznych, po konsultacji ze Społeczną Powiatową Radą ds. Osób Niepełnosprawnych, Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. postanowiło przyjąć zasady rozpatrywania wniosków i przyznawania dofinansowań jak w roku poprzednim i wskazano kryteria i kolejność ich przyznawania. Nawiązując do przytaczanego przez skarżącą Informatora podano również, że ogólne zasady przyznawania pomocy ze środków PFRON określają przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON. Powołując się na § 13 tego rozporządzenia organ wskazał, że wysokość dofinansowania likwidacji barier architektonicznych wynosi do 95% kosztów przedsięwzięcia, nie więcej niż do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, co stanowi maksymalną kwotę, przyznawaną gdy środków PFRON nie brakuje na zaspokojenie wszystkich potrzeb zgłoszonych przez osoby niepełnosprawne. Ponadto poinformowano o procedurze rozpatrywania wniosków wskazując, że w pierwszej kolejności wniosek podlega weryfikacji pod względem formalnym. Każdy wnioskodawca jest też informowany, że wnioski pod względem merytorycznym będą rozpatrywane dopiero po podziale środków PFRON przez Radę Powiatu, co w 2016r. miało miejsce 22 kwietnia. W drugim etapie komisja złożona z pracowników Centrum przeprowadza wizje lokalne. Podano też, że aby zwizytować wszystkie 15 środowisk, pracownicy musieli przejechać prawie 700 km, a u skarżącej byli w dniu 10 maja 2016r. Etap trzeci to ocena pod względem merytorycznym zasadności przyznania pomocy poszczególnym wnioskodawcom oraz decyzja PCPR o przyznaniu lub odmowie przyznania kwoty dofinansowania. Wnioskodawca poinformowany o przyznaniu dofinansowania zobowiązany jest ustalić zakres zadania w porozumieniu z PCPR oraz sporządzić kosztorys, wycenę i dostarczyć to do PCPR – zwykle organ prosi o to w terminie 14 dni od decyzji. Wskazano, że w przypadku skarżącej wzięto pod uwagę jej prośbę o przedłużenie tego czasu z uwagi na jej pobyt w sanatorium. Dopiero po dostarczeniu przez skarżącą kosztorysu w dniu 3 czerwca nadano mu bieg, po czym została przygotowana umowa. Jak z powyższego wynika, przedmiotowe pismo Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. stanowi jedynie odpowiedź o charakterze informacyjnym na pytanie skarżącej o opieszałość organu w rozpoznawaniu wniosku. Organ wyjaśnił w nim jedynie, jakie obowiązują zasady ogólne przyznawania pomocy ze środków PFRON, gdzie one są uregulowane, kiedy i według jakich kryteriów są rozpoznawane wnioski i dlaczego wniosek skarżącej był rozpoznawany dopiero w czerwcu 2016r. Pismo to, stanowiąc informację o zasadach ogólnych przyznawania pomocy, nie nosi cech władczego, jednostronnego, indywidualnego i konkretnego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej. Zasadnie zatem w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie od tego pisma nie przysługiwało, nie było ono bowiem decyzją administracyjną. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadłe w niniejszej sprawie było prawidłowe. Organ odwoławczy wydaje na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie o niedopuszczalności odwołania w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe natomiast obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Nie doszło w tej sprawie do naruszenia art. 134 k.p.a., ponieważ zasadnie uznano, że odwołanie było niedopuszczalne. W rozpoznawanym przypadku wystąpił bowiem brak przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie zostało wniesione od pisma, które nie było decyzją administracyjną, a jedynie informacją wyjaśniającą wątpliwości skarżącej dotyczące ogólnych zasad procedowania przez organ. Z mocy przepisu art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy od decyzji wydanych w pierwszej instancji, a zatem niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 (por. m.in. A. Wróbel w : M., Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2016, pkt 4 komentarza do art. 134). Skoro w tej sprawie nie została wydana decyzja, to organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a. Mając powyższe na uwadze należy zatem stwierdzić, że nie mogły przynieść oczekiwanego przez skarżącą skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów procesowych przez niewykonanie prawidłowo przez Sąd obowiązku kontroli legalności działania organu poprzez uznanie, że przedmiotowe pismo stanowiło "inny akt z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przy jednoczesnym braku zbadania, czy poprzedzono go wezwaniem. Pogląd Sądu I instancji w ten sposób kwalifikujący przedmiotowe pismo jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowy, biorąc pod uwagę jedynie ogólną, informacyjną treść zawartą w tym piśmie, o czym była mowa powyżej. Nie zmienia to jednak oceny, że wyrok oddalający w tej sprawie skargę na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od tego pisma odpowiada prawu, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. Nie mógł też przynieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie skutku zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni § 12 ust. 3b rozporządzenia r.p.f.r.o.n. poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie wniosku o udzielenie dofinansowania ze środków PFRON nie jest decyzją administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd skarżącej kasacyjnie, że w sprawach o udzielenie dofinansowania ze środków PFRON powinna być wydana decyzja administracyjna (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 września 2015r., sygn. akt II GSK 1846/14). Raz jeszcze należy jednak podkreślić, że nie zmienia to oceny, że skoro w tej sprawie nie doszło jeszcze do wydania decyzji, gdyż pismo z dnia 15 lipca 2016r. miało tylko informacyjny charakter i nie stanowiło decyzji - władczego, jednostronnego, indywidualnego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy skarżącej, to prawidłowe było postanowienie organu o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od tego pisma. Należy nadto zwrócić uwagę na to, że organ odwoławczy, rozpatrując kwestię dopuszczalności odwołania, nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono to odwołanie. Ocena taka jest możliwa dopiero po stwierdzeniu, że odwołanie jest dopuszczalne (por. m.in. wyrok NSA z 27 maja 1998 r., I SA 1927/97, LEX nr 44511; wyrok NSA z 3 listopada 1998 r., I SA/Ka 361/97, LEX nr 34915). Także sąd administracyjny, rozpoznając skargę na takie postanowienie, nie jest uprawniony do oceny legalności podjętych w tej sprawie przez organ działań (por. wyrok NSA z 17 marca 1992 r., SA/Wr 128/92, ONSA 1992, nr 1, poz. 24). Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zatem skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., który przewiduje, że NSA oddala skargę kasacyjną jeśli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.