II OSK 2236/17

Dnia 11 lipca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M.-K. i B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1257/16 w sprawie ze skargi L. M.-K. i B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1257/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę L. M.-K. i B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2016r. w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] 2016r. Wójt Gminy S. ustalił warunki zabudowy na budowę jednokondygnacyjnego budynku gospodarczo - garażowego jako dobudowa do istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...]. Wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy od granicy drogi gminnej oraz szereg parametrów planowanego obiektu, w tym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, maksymalną szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzoną od poziomu terenu do jej gzymsu, attyki, a także określił kształt dachu. Określił ponadto warunki w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacyjnej oraz warunki wynikające z ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków a także dóbr kultury współczesnej. L. M.-K. oraz B.K. (współwłaściciele działki nr [...]) w odwołaniu od powyższej decyzji podnieśli, że organ pominął okoliczność, iż na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny w stanie surowym, który znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej rozbudowy budynku gospodarczego na nieruchomości inwestora. Zdaniem skarżących rozbudowa budynku będzie wykonana wzdłuż granicy z ich nieruchomością, co wymusza posadowienie nowej części również w odległości nie spełniającej warunku 4 m od granicy. Zakwestionowali także stanowisko organu, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Ponadto wskazali, że planowana inwestycja spowoduje powiększenie uciążliwości obiektu i negatywne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] 2016 r. w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zmieniło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia charakteru planowanej zabudowy. W tym zakresie Kolegium uwzględniło, że organ I instancji pominął fakt, iż wnioskodawca w toku postępowania jako rolnik, właściciel gospodarstwa rolnego położonego na terenie Gminy S. ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej. Planowany obiekt wnioskodawca zamierza pobudować w obrębie istniejącego na działce nr [...] siedliska związanego z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Kolegium postanowiło zmienić decyzję w tym zakresie i ustalić, że planowany obiekt powstanie w ramach zabudowy zagrodowej. Kolegium nie zmieniło przy tym ustaleń organu I instancji określonych jako - "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (warunki urbanistyczne)" opracowanych na podstawie analizy urbanistycznej, bowiem są one zgodne z żądaniem wnioskodawcy, który w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego nie zakwestionował ustalonych w tej części decyzji warunków i wymogów. W ocenie Kolegium planowana rozbudowa nawiązuje również do występującej w sąsiedztwie, zabudowy zagrodowej, co wynika ze sporządzonej analizy urbanistycznej. Ponadto powierzchnia gospodarstw rolnego związanego z przedmiotową zabudową zagrodową wynosi około 9,51 ha i jest to powierzchnia przekraczająca średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie S., która wynosi 5,8 ha, w tej sytuacji brak było podstaw do badania czy zamierzona inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa (art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając wniesioną od powyższego wyroku skargę stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie przyjął, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Planowana inwestycja obejmuje bowiem dobudowę do już istniejącego budynku gospodarczego nowego budynku gospodarczo - garażowego w zabudowie zagrodowej. Dokonana przez Kolegium, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, interpretacja terminu "zabudowa zagrodowa" jest zgodna z regułami wykładni językowej, a rozważania w tym przedmiocie stanowią w istocie odzwierciedlenie definicji terminu "zabudowa zagrodowa" podawanych w judykaturze. Jednocześnie prawidłowo organy ustaliły, że inwestycja ta związana jest z posiadanym przez inwestorów na terenie gminy S. gospodarstwem rolnym, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w tej gminie. Pozytywna ocena spełnienia przez inwestora pozostałych przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. również w ocenie Sądu nie budziła zastrzeżeń. Jako słuszne Sąd uznał stanowisko organu, że realizacja przedmiotowego zamierzenia, sprowadzająca się do uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej w zakresie nowego budynku, nie wiąże się ze zmianą dotychczasowego przeznaczenia inwestowanych działek. Wobec utrzymania dotychczasowej rolniczej funkcji terenu inwestor nie był zatem zobligowany do uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zwrócił również uwagę, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji dotyczącej w tym przypadku zabudowy zagrodowej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego, m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich wymagane jest dopiero na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze kasacyjnej L. M.-K. oraz B.K. zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzucili: I. na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 ust 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania tj. zmiany przez organ II instancji rodzaju zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu, podczas gdy określenie rodzaju planowanej zabudowy, jako zabudowy zagrodowej, ma doniosłe skutki dla zakresu prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy i determinuje sposób prowadzenia postępowania przez organ, co w konsekwencji godziło w podstawowe prawo i gwarancje strony, a czego Sąd I instancji nie wziął w ogóle pod uwagę i pomimo takiego naruszenia nie uchylił zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S.; - art. 145 § 1 ust 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo zaniechania przez organ zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, jak również niepodjęcia dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało nieuzasadnioną zmianą decyzji w zakresie rodzaju zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu i w konsekwencji powinno doprowadzić Sąd I instancji do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, a czego Sąd naruszając powyższe przepisy nie uczynił; - art. 145 § ust 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez brak właściwej kontroli przez Sąd organów administracji, w sytuacji gdy doszło do nierzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, naruszenia zasady bezpośredniości postępowania dowodowego, a w konsekwencji nieuprawnioną zmianę przez organ charakteru planowanej zabudowy, co w konsekwencji wpłynęło na wydanie wadliwego wyroku i oddalenie skargi; - art. 141§ 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawne] rozstrzygnięcia przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a., jak również poprzez dokonanie niepełnej i błędnej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, co doprowadziło do wadliwego ustalenia podstawy rozstrzygnięcia, a w konsekwencji błędnego uznania przez Sąd, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem; - art. 141 § 4 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. wyrażające się w zaniechaniu przez Sąd I instancji wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, podczas gdy organ nie wskazał dowodów, na podstawie których ustalił, że w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dowodów tych nie wskazał również Sąd, co doprowadziło do wydania wadliwego wyroku; II. naruszenia przepisów prawa materialnego tj.: - art. 61 ust. 4 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo braku zaistnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie tego przepisu; - art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie pomimo spełnienia warunków, o których mowa w powyższych przepisach. Na podstawie wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. ( w zarzucie błędnie powołano również art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a.) mający polegać na zmianie w decyzji przez organ odwoławczy rodzaju zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu. Wskazać w tym miejscu należy, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją organu drugiej instancji jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Tak więc odmienne zajęcie stanowiska w spornych kwestiach prawnych przez organ odwoławczy w porównaniu do stanowiska organu pierwszej instancji, jak również odniesienie się do zagadnień, które przez ten organ, na tle zebranego materiału dowodowego, zostały pominięte, nie stanowi - w sytuacji wydania przez organ odwoławczy decyzji w części reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w myśl art. 15 k.p.a. Podobnie przyjmując, że należało zastosować inny, niż to uczynił organ pierwszej instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające było i zarazem prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałej części z jednoczesnym podaniem właściwej w jego ocenie podstawy prawnej i omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji. Nie można również przyjąć, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadził na podstawie art. 136 k.p.a. postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Dopiero przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony prawa do odwołania, a z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Niezasadne są również kolejne zarzuty kasacyjne wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej prawidłowa była ocena Sądu pierwszej instancji, że przeprowadzone przez organy postępowanie administracyjne nie naruszało wskazanych w zarzucie przepisów postępowania. Sprawa została dostatecznie wyjaśniona, aby możliwe było jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm. dalej: "u.p.z.p."). Zarówno z treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jak i sporządzonej na potrzeby tego postępowania analizy urbanistycznej jednoznacznie wynika, że zarówno planowana zabudowa jak i zabudowa występująca w obszarze analizowanym mają charakter zabudowy zagrodowej. Z kolei zaświadczenie dołączone do protokołu rozprawy administracyjnej potwierdza, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne o wielkości przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w tej gminie, tym samym nie było potrzeby prowadzenia dalszego postępowania w tym zakresie. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przepis ten bowiem może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tymczasem sąd wojewódzki dokonał oceny ustalonego przez organy stanu faktycznego oraz wskazał, które z okoliczności stanu faktycznego wziął pod uwagę wydając kwestionowane rozstrzygniecie. Z kolei brak odniesienia się sądu do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że organ odwoławczy nie wskazał dowodów na podstawie, których ustalił, że w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji znajduje się informacja, że ustalenia te organ poczynił na podstawie dokumentów w postaci wniosku strony, analizy urbanistycznej oraz oświadczeń strony. Wprawdzie błędnie organ wskazał, że informacja o wielkość powierzchni gospodarstwa rolnego wnioskodawcy oraz średniej powierzchni gospodarstwa w tej gminie pochodziła z uzasadnienia decyzji organu I instancji, zamiast wskazać zaświadczenie wydane przez Wójta Gminy S., to jednak pozostaje to bez wpływu na prawidłowość dokonanych w tym zakresie ustaleń, których skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważył. W tej sytuacji nieskuteczny był również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Przytoczenie jednak podstaw kasacyjnych, poprzez wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się również do tak sformułowanych zarzutów. Niezasadny jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, a Sąd I instancji zaakceptował to stanowisko, że spełnione zostały przesłanki wymienione w powołanym przepisie. W odniesieniu do zabudowy zagrodowej ustawodawca zrezygnował z przesłanki weryfikacji dobrego sąsiedztwa przy wydawaniu warunków zabudowy w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową jest relatywnie duża i przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z treści wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz jego oświadczenia złożonego w toku rozprawy administracyjnej jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja polegająca na dobudowie budynku gospodarczo-garażowego do istniejącego już budynku gospodarczego, ma służyć do przechowywania płodów rolnych oraz sprzętu rolniczego i ma bezpośredni związek z istniejącym na tej samej działce siedliskiem. Stąd prawidłowo organ zakwalifikował tę inwestycję jako zabudowę zagrodową. Z kolei z zaświadczenia wydanego przez Wójta Gminy S. wynika, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w tej gminie. W tej sytuacji spełnione zostały przesłanki do zastosowania w sprawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że planowana zabudowa nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p. Jak wynika z wniosku inwestora budynek będzie pełnił funkcję magazynowo garażową i do budynku nie będzie doprowadzana woda, zatem zasadnie w decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazano na brak potrzeb w tym zakresie. Na marginesie można jedynie zauważyć, że gdyby była konieczność zaopatrzenia w wodę planowanego budynku, przepisy komentowanej ustawy nie uzależniają wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od posiadania przez wnioskodawcę aktualnych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. Trudno bowiem od wnioskodawcy wymagać, aby w dacie składania wniosku o warunki zabudowy posiadał aktualne zezwolenie na podłączenie nieruchomości do istniejącej sieci wodociągowej. Do wydania decyzji pozytywnej wystarczające jest, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu pozwala na dokonanie takiego przyłącza wodociągowego. Skarga kasacyjna wskazuje również na niezgodność decyzji ustalającej warunki zabudowy z przepisami odrębnymi, przy czym nie wskazuje naruszonych przepisów. Stwierdza jedynie, że lokalizacja tego typu obiektu w bliskiej odległości od granicy działki będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomość skarżących. Jest to jednak okoliczność, która nie podlega badaniu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w której jedynie ustala się możliwość zabudowy określonego terenu, natomiast kwestia konkretnej lokalizacji obiektu i ewentualnego oddziaływania na grunty sąsiednie będzie przedmiotem analizy na kolejnym etapie tego postępowania tj. wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.