II SA/Łd 134/17

Dnia 19 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi D. Z. - W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu części nieruchomości oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu części nieruchomości, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 19 czerwca 2012r. D. Z. – W. wystąpiła o zwrot nieruchomości położonej w P. przy al. A 26 i ul. B 4, a także o wskazanie wysokości zwaloryzowanego świadczenia pieniężnego, jakie powinien spełnić wnioskodawca w związku z procedurą zwrotu nieruchomości i rozłożenie spłaty wyliczonego zobowiązania na 120 miesięcznych rat. W piśmie z dnia 20 grudnia 2013r. D. Z. – W. zmodyfikowała treść żądania, ograniczając je do części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej na dołączonej do pisma mapie kolorem fioletowym. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1 – 4, art. 142, art. 217 ust. 2, art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", orzekł o zwrocie na rzecz D. Z. – W. części nieruchomości położonej w P. przy ul. B 4 i al. A, oznaczonej na mapie z projektem podziału nr [...] z dnia [...] jako działka nr 435/4 o powierzchni 0,2623ha, ujawnionej w księdze wieczystej KW Nr [...] i umorzył postępowanie w zakresie pozostałej części dawnej działki nr 435/2 oznaczonej na mapie z projektem podziału nr [...] z dnia [...]. jako działka nr 435/3 o powierzchni 0,0928ha. Jednocześnie w decyzji zatwierdzono podział działki nr 435/2 o powierzchni 0,3572ha, położonej w P. przy ul. B 4, w obrębie [...] na działki: nr 435/3 o powierzchni 0,0928ha i nr 435/4 o powierzchni 0,2623ha, przedstawiony na mapie podziału nieruchomości zaewidencjonowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. nr [...] z dnia [...]. Od ww. decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący zarzucił niedopełnienie w sposób należyty przez organ obowiązku rzetelnej i kompleksowej oceny operatu szacunkowego, co miało wpływ na obliczenie kwoty odszkodowania; uznanie za bezzasadne zarzutów w zakresie podziału nieruchomości; powołanie kolejnego biegłego w sprawie zamiast uzupełnienia dotychczasowej opinii z wartości nieruchomości. Powołaną na wstępie decyzją Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta P., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył przepisy u.g.n. regulujące zwrot nieruchomości i wyjaśnił, że aktem notarialnym – umową sprzedaży Rep[...]. nr [...] z dnia [...] D. Z. zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w P. przy al. C 26 i ul. B 4, oznaczoną jako działka nr 435/2 o powierzchni 3572m2, a zatem przysługuje jej roszczenie o zwrot ww. nieruchomości. Z kolei aktualnym właścicielem gruntu jest Miasto P.– miasto na prawach powiatu, co potwierdza zapis w Dziale II księgi wieczystej KW [...], dokonany na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...]. Jak dalej wyjaśnił Wojewoda [...], decyzją Zarządu Miasta P. z dnia [...] nr [...] teren został oddany w trwały zarząd na czas nieoznaczony Specjalnemu Ośrodkowi Szkolno – Wychowawczemu. Stosownie do treści aktu notarialnego z dnia 9 września 1987r. – prawomocną decyzją Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] nr [...] stwierdzono, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] nr [...] przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenach przeznaczonych pod budowę przychodni psychiatryczno –odwykowej. Z decyzji z dnia [...]. nr [...] wynika, że na wniosek Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w P. ustalono lokalizację inwestycji w całości wnioskowanego zamierzenia, polegającej na budowie przychodni psychiatryczno – odwykowej i rejonowej przy ul. C – B w P., zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym uchwałą nr [...] w P. z dnia [...]. ([...]z [...],[...], poz[...] ) i materiałami do jego aktualizacji. Linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki techniczne realizacji, podstawowe parametry techniczno – użytkowe i inne warunki oraz wskazania dotyczące ochrony słusznych interesów osób trzecich zawarto w załącznikach (graficznym i opisowym) do decyzji. W załączniku nr 2 zawarto zapis, że realizacja zadania inwestycyjnego powinna być podzielona na etapy: I etap obejmował przychodnię ogólną dla dorosłych, pracownię RTG, stację trafo, II etap przychodnię dla dzieci, laboratorium, poradnię psychiatryczno – odwykową, oddział łóżkowy, pomieszczenia komitetu przeciwalkoholowego. Ponadto załącznik graficzny nr 1 do decyzji wskazywał teren lokalizacji przychodni (teren o powierzchni 0,94ha oznaczony kolorem czerwonym i literami A,B,C,D,E,F,G,A). Jednakże dotychczas dokumentu tego nie odnaleziono. Wojewoda [...] stwierdził, że w ponownym postępowaniu wyjaśniającym organ powinien podjąć dalsze działania zmierzające do uzyskania tego dokumentu, stanowiącego jeden z głównych dowodów w sprawie. Załącznik mógłby pozwolić na ustalenie, jakie elementy przychodni zostały przewidziane na spornym terenie. W ocenie organu istotnym dokumentem w niniejszym postępowaniu jest również powołany w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji plan zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem organ I instancji nie przeprowadził dowodu z tego dokumentu, podczas gdy dokonanie powyższego mogłoby pozwolić na ustalenie co miało znajdować się na spornym terenie zgodnie z celem pozyskania gruntu. W dalszej kolejności organ odwoławczy podkreślił, że dokumenty wytworzone przed wywłaszczeniem stanowią dla organu prowadzącego postępowanie zwrotowe główne dowody w sprawie, zaś dokumenty wytworzone po tej dacie mogą mieć jedynie charakter posiłkowy. W jego ocenie nie mogą mieć zatem na obecnym etapie sprawy decydującego znaczenia ustalenia wynikające z planu realizacyjnego inwestycji polegającej na budowie poradni psychiatryczno –odwykowej z przychodnią rejonową w P., zatwierdzonego decyzją [...] Urzędu Miejskiego w P. Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Zamierzonego sposobu zagospodarowania nie można bowiem interpretować w oderwaniu od ustaleń zawartych w planie z 1979r. i decyzji z 1987r., a wyjaśnień w tym zakresie organ dotychczas nie przeprowadził. Nadto Wojewoda zauważył, że w aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego objętego załącznikiem nr 1 i dokument ten, po odszukaniu załącznika graficznego i ustaleniu, czy decyzja stała się ostateczna, również może posłużyć jako dowód w sprawie Dalej w decyzji wskazano, że oględziny nieruchomości przeprowadzono w dniu 9 listopada 2012r. przed modyfikacją wniosku dokonaną pismem z dnia 20 grudnia 2013r. W ponownym postępowaniu organ powinien zatem dokładnie ustalić, co znajduje się na nieruchomości objętej roszczeniem zwrotowym, tj. odpowiadającej działce nr 435/4 i dokonać ponownej oceny zasadności zwrotu nieruchomości w tak zakreślonych granicach. Zdaniem Wojewody [...] nie budzi wątpliwości zasadność zwrotu znacznej części objętego wnioskiem terenu rozciągającego się od ulicy B, dotychczas niewykorzystanego na cel publiczny i niezagospodarowanego. Ustalić natomiast trzeba, czy do zwrotu kwalifikuje się teren pozostający w bezpośrednim sąsiedztwie wyrysowanej na mapie z dnia 3 lipca 2014r. działki nr 435/3 od strony wschodniej i od strony północnej. Jak następnie zauważył organ odwoławczy, organ I instancji orzekł o zwrocie terenu bezpośrednio stykającego się z elewacją budynku, a od tej strony budynek posiada otwory okienne. Zaistniały w wyniku takiego podziału stan kolidowałby z obowiązującymi przepisami prawa. Powołując § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r. poz. 1422), dalej powoływanego jako "rozporządzenie", organ stwierdził, że wydanie orzeczenia o zwrocie działki w granicach wskazanych decyzją stanowi naruszenie przepisów prawa budowlanego, a zgodnie z art. 2 u.g.n. ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami. Zdaniem organu przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych przykładowo w art. 2 jak i tam niewymienionych, należy uznać za przepisy odrębne, mające pierwszeństwo w ich stosowaniu. Wojewoda [...] stwierdził, że organ I instancji wykazał się w omawianym zakresie niekonsekwencją, gdyż w prowadzonym postępowaniu słusznie uwzględnił przepisy stojące na przeszkodzie podziałowi budynku, natomiast pominął w zupełności regulacje dotyczące odległości budynku do granicy działki. W ponownym postępowaniu wyjaśniającym organ powinien więc uwzględnić zasady zawarte w ustawie – Prawo budowlane i w aktach wykonawczych do tej ustawy, a także odnieść się do wymogów ochrony przeciwpożarowej w kontekście dojazdu do całości kompleksu budynków od strony spornej nieruchomości. Nadto organ podkreślił, że orzeczenie o zwrocie nie może wiązać się z utratą wartości użytkowych części nieruchomości niekwalifikującej się do zwrotu, pozostającej przy aktualnym właścicielu. W przypadku trwałego zagospodarowania gruntu budynkiem nie można orzec o zwrocie terenu wydzielonego po granicy budynku, to bowiem łączyłoby się z utratą jego walorów użytkowych. W takich okolicznościach niemożność zwrotu obejmuje nie tylko sam budynek, ale też teren okalający, niezbędny do zachowania możliwości jego prawidłowego użytkowania zgodnego z dotychczasową niezmienioną funkcją i zasadami korzystania. W przekonaniu organu odwoławczego istotnym jest dokładne ustalenie, jakie budynki zostały posadowione w ramach zamierzenia określonego jako budowa przychodni i kiedy ta realizacja nastąpiła, co jest niezbędne dla rzetelnej oceny, czy znajdujący się na działce nr 435/2 budynek wraz z całością infrastruktury towarzyszącej stanowi realizację celu wywłaszczenia. Powyższe ma znaczenie dla umotywowania zasadności zwrotu objętej roszczeniem zwrotowym zagospodarowanej części wywłaszczonej nieruchomości i powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zawierającym stanowisko poparte dokumentami, z których organ wywodzi określone skutki. Dopiero po wyjaśnieniu ww. kwestii organ może przejść do kolejnego etapu postępowania zwrotowego, tj. do wydzielenia kwalifikującego się do zwrotu terenu i rozliczeń z tytułu zwrotu. Następnie organ odwoławczy, powołując regulację art. 140 u.g.n., zaznaczył, że by móc określić wysokość należnego do zwrotu odszkodowania organ powinien posiadać wiedzę na temat aktualnej wartości nieruchomości oraz wartości nieruchomości z dnia wywłaszczenia i z dnia zwrotu, ustalonej z uwzględnieniem obostrzeń nałożonych przepisem art. 140 ust. 4 zdanie trzecie, tj. z pominięciem zmian w przeznaczeniu i otoczeniu. W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że na potrzeby niniejszego postępowania sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego E. B. operat szacunkowy z dnia 17 listopada 2014r. Po jego otrzymaniu organ prowadzący postępowanie przyjął za dowód w sprawie dodatkowe dokumenty, tj. szacunki wartości nieruchomości, obiektów budowlanych i nasadzeń z okresu wywłaszczenia, w konsekwencji czego biegła stwierdziła, iż zachodzi konieczność sporządzenia nowej opinii. W związku z powyższym za dowód w sprawie przyjęty został operat szacunkowy sporządzony dnia 29 marca 2016r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. i przez rzeczoznawcę majątkowego W. G. – Z.. Odnosząc się do operatu szacunkowego z dnia 17 listopada 2014r. organ stwierdził, że operat ten utracił aktualność i jako taki nie może stanowić dowodu w sprawie. Ponadto organ zauważył, że operat był już nieaktualny w dniu wydania orzeczenia przez organ I instancji i, jako że dokument ten został sporządzony w oparciu o niepełny materiał dowodowy zebrany przez organ administracji, odstąpiono od uzyskania stanowiska rzeczoznawcy majątkowego w zakresie potwierdzenia aktualności operatu. Oceniając natomiast operat szacunkowy z dnia 29 marca 2016r. Wojewoda [...] wskazał na rozbieżności pomiędzy opinią a wytycznymi zawartymi w przepisie art. 140 u.g.n. Wyjaśnił, że biegłe podały, iż według stanu z dnia 9 września 1987r. obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego P. zatwierdzony uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...], zgodnie z którym działka nr 435/2 znajdowała się w jednostce oznaczonej symbolami A37 UO,UZ, UK. Jednostka bilansowa "A" obejmowała rozległy teren ograniczony od północy liniami regulacyjnymi projektowanej trasy Wojska Polskiego "B,", od wschodu ulicami: D, E, F, od południa projektowaną trasą łączącą ul. G i ul. F, od zachodu zachodnią granicą terenu PKP, ul. H i ul. I do przecięcia z ul. J. O ile w granicach całej jednostki "A" dopuszczalne były zespoły budownictwa mieszkaniowego, o tyle w jednostce "A37" takiego przeznaczenia nie przewidziano w planie. Jednostka "A37" to teren usług ogólnomiejskich z zakresu zdrowia, światy i kultury, co potwierdzają dopisane do symbolu jednostki "A37" oznaczenia UO, UZ, UK, "istniejąca na tym terenie substancja mieszkaniowa przeznaczona jest do śmierci technicznej". W ocenie Wojewody powyższe oznacza, że oszacowanie wartości gruntu dla potrzeb ustalenia czy nastąpiło zmniejszenie czy zwiększenie wartości nieruchomości, zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n. powinno nastąpić w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu usługowym. Zarówno archiwalna, jak i aktualna wartość nieruchomości ustalona w celu zaistnienia przesłanek art. 140 ust. 4 u.g.n. powinna być oszacowana przy uwzględnieniu przeznaczenia usługowego, nie uwzględnia się wszak skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym. Jednocześnie organ odwoławczy nadmienił, że obecnie teren obejmujący przedmiotową nieruchomość oznaczony jest symbolem MŚ i przewidziany jest pod zabudowę wielofunkcyjną śródmiejską intensywną (mieszaną, mieszkaniowo – usługową). W ocenie Wojewody [...] wartość aktualna nieruchomości ustalana w celu zaistnienia przesłanek art. 140 ust. 2 u.g.n. powinna być określona z wykorzystaniem transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu usługowo – mieszkaniowym. Organ zaznaczył dalej, że dla określenia opisanych wyżej trzech wartości nieruchomości wynikających z różnych uwarunkowań prawnych biegłe określiły jeden rodzaj rynku jako rynek nieruchomości inwestycyjnych i usługowych. Tymczasem wskazanie przeznaczenia jako inwestycyjne nie znajduje poparcia w ww. dokumentach planistycznych. Ponadto – w ocenie Wojewody [...] – przyjęcie przeznaczenia usługowego, a tym bardziej inwestycyjnego, jest niezgodne z aktualnie określonym przeznaczeniem gruntu jako usługowo – mieszkaniowe. Ponadto, choć właśnie wyłącznie tereny usługowe winny być brane pod uwagę przy oszacowaniu gruntu zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n., to z opisu nieruchomości o cenie minimalnej wynika, że posiada ona przeznaczenie usługowo – mieszkaniowe. Zdaniem Wojewody [...], by prawidłowo oszacować wartość terenu zasadnym jest utworzenie odrębnych zbiorów transakcji nieruchomościami podobnymi, tj. zbioru transakcji o przeznaczeniu usługowym (art. 140 ust. 4 u.g.n.) i zbioru transakcji o przeznaczeniu usługowo – mieszkaniowym (art. 140 ust. 2 u.g.n.). Przeznaczenie w nieruchomości ma bowiem wpływ na jej wartość. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 140 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym ustalając, czy zmniejszyła albo zwiększyła się wartość nieruchomości wskutek działań podjętych po jej wywłaszczeniu nie uwzględnia się zmian w otoczeniu nieruchomości i stwierdził, że nieprawidłowy jest zatem zapis w operacie szacunkowym, że "cechy takie jak otoczenie oraz ekspozycja były korzystniejsze" na dzień wywłaszczenia. W świetle omawianego przepisu, należy bowiem wziąć pod uwagę jedynie wpływ na wartość skutków działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości. W dalszej kolejności w decyzji z dnia [...] organ zaznaczył, że skoro powierzchnia działki wywłaszczonej była większa aniżeli powierzchnia kwalifikująca się do zwrotu należy zastosować wprost regułę wynikającą z art. 140 ust. 3 u.g.n. z uwzględnieniem nie tylko samego gruntu, ale i naniesień na gruncie, a następnie poddał w wątpliwość prawidłowość przedstawionych w operacie szacunkowym z dnia 29 marca 2016r. wyliczeń u tym zakresie. Wyjaśnił, iż szacując wartość nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia biegłe uwzględniły istniejące w tym czasie naniesienia na gruncie, tj.: szklarnie, murowany budynek, drewnianą szopę, drewnianą wiatę na narzędzia, skład opału, studnię, zbiornik żeliwny na wodę, inspekty, drewnianą ubikację, czy drewniany gołębnik; określając wartość odtworzeniową nieruchomości przy zastosowaniu metody kosztów zastąpienia, techniki elementów scalonych i techniki wskaźnikowej, przyjmując stopień zużycia na dzień wywłaszczenia i aktualnie wykorzystywane materiały. Obecnie wymienione naniesienia nie występują na gruncie, toteż o ich wartość, obliczoną na nowo względem szacunków z 1987r. i 1986r. zmniejszyła się wartość całej nieruchomości, co do zasady jest prawidłowe. Jednakże organ zauważył, że wartość naniesień została określona wyłącznie przy uwzględnieniu stopnia zużycia istniejącego 1987r., czy też w 1986r. Tymczasem nie można się zgodzić na poczynione założenie, że proces zużycia przez lata zatrzymał się i obecnie został uwzględniony na tym samym poziomie co 30 wcześniej. Ponadto Wojewoda zaznaczył, że mająca wpływ na obniżenie wartości nieruchomości istniejąca w dniu 9 września 1987r. infrastruktura techniczna aktualnie pozostała we fragmentach na spornym terenie i choć racjonalnym jest twierdzenie, iż aktualnie ma marginalny wpływ na wartość nieruchomości, to osobną kwestią pozostaje ocena wpływu opisanego faktu na obniżenie wartości nieruchomości. Zdaniem organu nie można uznać za nieistniejący fakt, że obecnie infrastruktura ta występuje. W operacie przyjętym za dowód w sprawie biegłe nie odniosły się do powyższych kwestii. Po uzyskaniu opinii biegłego zawierającej ocenę w przedstawionym zakresie organ powinien zatem rozważyć czy naniesienia o nietrwałej konstrukcji należy w ogóle uwzględnić przy ustalaniu wzajemnych rozliczeń z tytułu zwrotu. Analogicznie sytuacja przedstawia się w przypadku nasadzeń. W ocenie Wojewody [...] przedstawione okoliczności sprawy stanowią czynnik poddający w wątpliwość, czy w istocie zmiana wartości nieruchomości nastąpiła w opisanym zakresie i skali. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że szacując wartość nieruchomości z dnia zwrotu biegłe nie uwzględniły istniejącego obecnie ogrodzenia działki i nie oceniły wpływ na wysokość wzajemnych rozliczeń porastających obecnie roślin ozdobnych. W przekonaniu organu fakt porastania tych nasadzeń obecnie na gruncie, jak i istniejące ogrodzenie działki mają wpływ na aktualną wartość nieruchomości w rozumieniu art. 140 ust. 2 u.g.n., co zostało pominięte w operacie szacunkowym z dnia 29 marca 2016r. W końcowej części decyzji Wojewoda [...] zaznaczył, że przedmiotem wyceny pozostaje wyłącznie działka podlegająca zwrotowi, a zatem tylko cechy przypisane temu terenowi mogą być uwzględniane przy określaniu wartości. Nie można więc zaakceptować oceny cech rynkowych zwracanej działki w kontekście cech przynależnych całej wywłaszczonej nieruchomości. W przypadku oceny cechy "ekspozycja" wg stanu na dzień wywłaszczenia biegłe uwzględniały teren w całości, a wg stanu na dzień zwrotu we fragmencie przewidzianym do zwrotu. Nieczytelne ponadto – zdaniem organu – zarówno jako niewynikające z opisu nieruchomości jak i z uzasadnienia przyjętej gradacji ocen, pozostają oceny cechy rynkowej "funkcja nieruchomości". Według stanu na dzień zwrotu i na dzień wywłaszczenia cecha ta posiada oceną "słabszą", opisaną jako mieszkaniowo –usługowa, usługi użyteczności publicznej, aktualnie zaś cesze przypisano ocenę "średnią" (wyższą od "słabszej") odnoszącą się do funkcji zabudowy śródmiejskiej. W ocenie organu nie znajduje uzasadnienia rozróżnienie funkcji nieruchomości na "słabszą" i "średnią" przy uwzględnieniu stanu na dzień zwrotu i aktualnego. Ponadto – w ocenie Wojewody [...] – wyjaśnienia wymaga podniesiony przez biegłe u operacie szacunkowym fakt, jakoby "fragmentami w granicach działki posadowione są budynki stanowiące części składowe działek sąsiednich". W ponownym postępowaniu organ powinien zatem ustalić, czy postawiona teza znajduje potwierdzenie w rzeczywistości i odnieść się do powyższego w kontekście ustalenia powierzchni gruntu kwalifikującego się do zwrotu. Wojewoda [...] dodał, że skoro w świetle art. 142 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzeka o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu, to zasadnym jest – w przypadku gdy nieruchomość podlega zwrotowi bez spełnienia świadczenia wzajemnego polegającego na zwrocie odszkodowania – zawrzeć orzeczenie tej treści w sentencji decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. nr [...] wywiodła D. Z. – W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: A) naruszenie art. 12b w zw. z art. 7b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w zw. z art 6 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a co za tym idzie niewłaściwą wykładnię, co spowodowało w konsekwencji przekroczenie kompetencji ustawowej i sformułowanie zaleceń dla organu I instancji zmierzających do przeprowadzenia nowych czynności geodezyjnych i odmiennego od dotychczasowego wydzielenia nieruchomości zwracanej, podczas gdy przy prawidłowej wykładni ww. przepisów w tym konkretnym stanie faktycznym organ winien wziąć pod uwagę fakt, iż prace geodezyjne zostały przez organ I instancji przeprowadzone i zaakceptowane przez służby geodezyjne i kartograficzne jako zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i uwzględniające zarówno interes prawny jak i wypracowany wspólnie interes faktyczny obu stron postępowania wyważający wzajemne roszczenia bez pokrzywdzenia którejkolwiek ze stron; B) naruszenie art. 7 u.g.n. i art. 157 u.g.n. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie uznając, iż organ I instancji błędnie ocenił sporządzony operat jako podstawę do wydania decyzji w sprawie, co w konsekwencji zmierzało – w ocenie skarżącej – do przekroczenia kompetencji ustawowej organu II instancji i wydanie skarżonej decyzji na podstawie sformułowanych przez siebie zarzutów merytorycznych do operatu szacunkowego, a nie formalnych oraz sformułowanie w skarżonej decyzji zaleceń dla organu I instancji prowadzących do zastąpienia poprzedniego operatu szacunkowego nowym, zawierającym z góry narzucone przez organ II instancji założenia; C) naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 330 rozporządzenia w zw. z art. 2 u.g.n. oraz art. 6 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie i bezpodstawne oparcie decyzji na nieistniejącej podstawie prawnej oraz sformułowanie organowi I instancji zalecenia polegającego na takim wytyczeniu granicy wydzielonej do zwrotu części nieruchomości, aby ta przebiegała w odległości nie mniejszej niż 4 metry od granicy elewacji budynku istniejącego na nieruchomości nie podlegającej zwrotowi, w sytuacji w której przepis, na który powołuje się Wojewoda [...] dotyczy budynków nowosytuowanych i nie odnosi się do sytuacji podziału nieruchomości do zwrotu, a nadto z uwagi na treść § 330 ww. rozporządzenia, które nie znajduje zastosowania do budynków już wybudowanych; oraz niedokonania prawidłowej wykładni § 12 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 93 ust. 3b u.g.n., art. 95 ust 3 u.g.n., art. 139 u.g.n. oraz art 137 u.g.n., co doprowadziło do wydania skarżonej decyzji w oparciu o błędne założenie powtórzone następnie w sformułowanych zaleceniach dla organu I instancji, iż prawidłowe wydzielenie nieruchomości do zwrotu powinno być dokonane w taki sposób, aby granica nieruchomości do zwrotu przebiegała de facto zgodnie z MPZ i warunkami zabudowy wydanymi dla budynku już wybudowanego, który znajduje się na części nieruchomości niezwracanej; D) naruszenie art. 140 ust. 2 – 4 u.g.n. oraz art. 139 u.g.n. poprzez nieprawidłowe ustalenie, iż sporządzony operat szacunkowy nie może stanowić podstawy do orzekania w sprawie bowiem biegli rzeczoznawcy przy jego sporządzaniu, mylnie określili stopień obniżenia wartości nieruchomości, który – zdaniem Wojewody [...] – nie powinien zostać określony z uwzględnieniem znajdujących się w chwili wywłaszczenia na tym gruncie nasadzeń oraz zabudowań, które w ocenie organu II instancji najprawdopodobniej nie przetrwałyby do dnia zwrotu nieruchomości, co w sposób oczywisty kłóci się z dyspozycją przepisów u.g.n. nakazujących ustalać wartość obniżenia czy zwiększenia wartości nieruchomości z uwzględnieniem sposobu zagospodarowania terenu po dniu wywłaszczenia; II. naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez: A) naruszenie art. 139 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 11 i art. 13 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji doprowadzenie do wydania orzeczenia na niekorzyść obu stron postępowania, to jest orzeczenia, które kwestionuje obszar zwracanej nieruchomości, podczas gdy przy prawidłowym przeanalizowaniu stanu faktycznego sprawy organ winien zauważyć, iż strony postępowania uzgodniły przebieg przyszłej granicy pomiędzy nieruchomością podlegającą i niepodlegającą zwrotowi, i nie wnosiły zastrzeżeń; B) naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., art. 136 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 11 K.p.a. poprzez błędną analizę zabranego materiału dowodowego w sprawie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji bez oceny lub przy dokonaniu błędnej oceny stanu faktycznego i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa, podczas gdy organ powziąwszy wątpliwość co do dowodów znajdujących się w aktach postępowania mógł i powinien był przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe; C) naruszenie art. 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z oraz art. 7, art. 8, art. 9 oraz 11 K.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i kwestionowanie jedynie w sposób polemiczny treści operatu szacunkowego sporządzonego przez powołanych w sprawie biegłych rzeczoznawców, podczas gdy właściwe postępowanie organu II instancji (nie posiadającego wiadomości specjalnych w zakresie zleconej opinii) winno prowadzić do wyjaśnienia wszelkich nieścisłości, w tym również chociażby przez zlecenie opinii uzupełniającej; D) naruszenie art. 77 § 1, art. 107 i art. 80 K.p.a. w związku z art.139 u.g.n. oraz art. 7, art. 8, art. 9 oraz 11 K.p.a. i w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. poprzez nieznajdujące oparcia w zebranym materiale dowodowym twierdzenie, iż niezbędnym jest, aby organ po raz kolejny ustalił co znajduje się na nieruchomości zwracanej, w sytuacji gdy organ takie ustalenia poczynił, jak również ustalili to powołani w niniejszej sprawie biegli rzeczoznawcy, co prowadzić będzie do nieuzasadnionego przedłużania postępowania, a nadto poprzez pozbawione podstaw prawnych twierdzenie, iż organ administracji powinien przy wydawaniu decyzji odnieść się również do wymogów ochrony przeciwpożarowej w zakresie dojazdu do nieruchomości, w sytuacji w której Wojewoda [...] nie podjął żadnych starań zmierzających do ustalenia czy jakakolwiek wątpliwość prawne i faktyczne w tym zakresie rzeczywiście istnieją, jakie ewentualnie przepisy czy zasady prawa organ I instancji w tym zakresie naruszył, a nadto w sytuacji, w której nieruchomość nieprzeznaczona do zwrotu ma dostęp do drogi publicznej oraz hydrantu, który znajduje się na chodniku okalającym nieruchomość od strony al. A oraz w sytuacji, w której okoliczności te pozostają bez jakiegokolwiek związku ze sprawą z uwagi na treść art. 139 u.g.n.; E) naruszenie 138 § 2 K.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 § 1 K.p.a. poprzez sformułowanie obiektywnie nieprawidłowego zalecenia poszukiwania "dalszych dokumentów" w sprawie bez wskazywania miejsca ich ewentualnego położenia i bez uwzględnienia już poczynionych przez organ I instancji czynności, które nie doprowadziły do odnalezienia większej ilości istotnych dla sprawy dokumentów, co prowadzić będzie do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania; F) naruszenie art 139 u.g.n. w zw. z art 6 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ I instancji powinien był wziąć pod uwagę przy wydawaniu decyzji "utratę wartości użytkowych" nieruchomości niekwalifikującej się do zwrotu, w sytuacji gdy przesłanka ta nie wynika ze wskazanego przez Wojewodę [...] przepisu prawa; G) naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n. w zw. z art 7, art. 8, art. 11 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że organ I instancji nie zauważył nieprawidłowości zawartych w operacie szacunkowym nieruchomości podlegającej zwrotowi, a to poprzez przyjęcie do wyceny nieruchomości o nieprawidłowym przeznaczeniu i cechach, w sytuacji gdy z operatu szacunkowego wynika niezbicie, że przyjęty przez biegłych rzeczoznawców sposób wyceny nieruchomości był jedynym możliwym oraz uzasadnionym z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy, oddającym charakter nieruchomości wycenianej oraz jej rynkowe cechy i wartość. Z powyższych względów D. Z. – W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne co do zasady nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), powoływana dalej jako "P.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, dlatego na wstępie należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, a także w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., str. 518-519). Oznacza to, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia powyższych kryteriów należy generalnie zgodzić się z Wojewodą co do konieczności zastosowania w sprawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., choć jednocześnie wypada jasno wskazać, iż nie wszystkie okoliczności, które organ odwoławczy przywołał dla usprawiedliwienia zastosowania powyższej regulacji za nią przemawiają. Mając na uwadze, iż na obecnym etapie postępowania nie wzbudza zastrzeżeń poprawność stosowania w sprawie przepisów u.g.n., stanowiących materialnoprawną podstawę żądania zwrotu nieruchomości zbędnej na cele wywłaszczenia (art. 136, art. 137, i art. 216 u.g.n.), to szczegółowe odnoszenie się do tego aspektu sprawy można pominąć w niniejszym uzasadnieniu, uwzględniając w szczególności, iż podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis procesowy (art. 138 § 2 K.p.a.). Tym niemniej wydaje się cenne spostrzeżenie, iż Wojewoda [...] – pomimo zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. – już na obecnym etapie postępowania nie ma wątpliwości co do zasadność żądania zwrotu znacznej części terenu objętego wnioskiem, podkreślając przy tym, iż teren ten dotychczas jest niewykorzystany na cel publiczny i jest niezagospodarowany. Przechodząc do analizy przyczyn zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. potwierdzić należy uwagę organu odwoławczego o pominięciu w toku postępowania przed organem I instancji kwestii wyznaczenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 435/3 i nr 435/4, wydzielonymi z dawnej działki nr 435/2. W następstwie niedostrzeżenia tejże kwestii granica ta przebiega wzdłuż ściany budynku, w której znajdują się otwory okienne. Zasadnie dostrzega organ odwoławczy, iż podział działki dokonany w taki sposób koliduje z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r. poz. 1422 ze zm.), a więc z normą wydaną na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.), stanowiącą przepis odrębny zarówno w rozumieniu art. 2 u.g.n., jak i art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Skoro art. 2 u.g.n. wyraźnie wskazuje, iż u.g.n. nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami, a użyte w nim sformułowanie "w szczególności" oznacza, iż katalog wskazanych w tym przepisie ustaw jest otwarty, to przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych tam przykładowo, jak i niewymienionych, należy uznać za przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w stosowaniu przed regulacjami u.g.n. Do takich odrębnych regulacji należą też przepisy ww. rozporządzenia. (vide: wyrok NSA z dnia 3 marca 2011r. sygn. akt I OSK 640/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2014r. sygn. akt II SA/Gd 124/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lipca 2010r. sygn. akt II SA/Kr 630/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2008r. sygn. akt III SA/Po 817/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do powyższej kwestii należy wskazać, iż nie jest możliwa akceptacja literalnej wykładni § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a więc ograniczenie stosowania tegoż przepisu jedynie do sytuowania nowych budynków lub ich części. Z punktu widzenia kryterium legalności nie można zgodzić się z taką sytuacją, w której organy państwa, w następstwie postępowania tyczącego podziału nieruchomości, doprowadzają do sytuacji, w której miałby funkcjonować w granicy nieruchomości budynek z otworami okiennymi lub drzwiowymi. Legalne wzniesienie budynku na działce przed jej podziałem usprawiedliwia celowościową wykładnię tegoż przepisu umożliwiającą zachowanie minimalnych norm odległościowych od granicy nowopowstałej działki. Norma odległościowa wynikająca z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia – mająca swe źródło w potrzebie ścisłej reglamentacji niektórych norm prawa sąsiedzkiego – winna znaleźć zastosowanie nie tylko podczas sytuowania budynków ale także w postępowaniu podziałowym w okolicznościach zbliżania granic wydzielanych działek do istniejących budynków. Ma to szczególną doniosłość w postępowaniu podziałowym prowadzonym dla wydzielenia działek podlegających zwrotowi z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Respektowanie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez utrzymywanie stałych norm odległościowych budynku od granicy jest w interesie każdego z władających sąsiednimi działkami. Maksymalizacja powierzchni zwracanej nieruchomości nie może być uznana za wartość nadrzędną nad dobrosąsiedzkimi stosunkami, których istotnym regulatorem jest § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W powyższej sytuacji zasadnie organ odwoławczy wskazał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy – przy wydzielaniu działki podlegającej zwrotowi – winny zostać uwzględnione normy odległościowe zawarte w ustawie Prawo budowlane i w aktach wykonawczych w szczególności § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Mając na uwadze nieuwzględnienie przez organ I instancji ww. przepisu rozporządzenia przy określaniu przebiegu granic nowopowstałych działek nr 435/3 i nr 435/4, zachodzi konieczność dokonania ponownego wydzielenia działki podlegającej zwrotowi i tym samym określenia wielkości zwracanej części wywłaszczonej nieruchomości w kontekście proporcjonalnego zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania (art. 140 ust. 1 – 3 u.g.n.). Wyjaśnienie powyższych okoliczności, a w szczególności geodezyjne wydzielenie zwracanej działki winno nastąpić przed organem I instancji, bowiem tylko wówczas zachowana zostanie zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Powyższe okoliczności samodzielnie świadczą o poprawności zaskarżonej decyzji, wydanej w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. W tym zakresie wypada wskazać – odnosząc się do zarzutów skargi – iż powyższe stanowisko tyczące wykładni § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia jako przepisu odrębnego w rozumieniu art. 2 i art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n., pozostaje bez związku z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016r., poz. 1629 ze zm.). Akceptacja wyników prac geodezyjnych czy kartograficznych i przyjęcie ich do urzędowego zbioru w następstwie dokonanej weryfikacji oznacza zgodności tych prac z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. (art. 12b w związku z art. 7b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne), podczas gdy wadliwość dokonanego podziału nieruchomości ma swe źródło na gruncie przepisów u.g.n. Ponadto pozbawiony jest doniosłości zarzut "wypracowania wspólnego" przez obie strony postępowania przebiegu granicy między wydzielonymi działkami. Kwestia ta, z punktu widzenia charakteru przepisów odnoszących się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ius cogens), ma marginalne znaczenie. Ponadto należy dostrzec, iż stanowisko zaprezentowane w odwołaniu przez organ właściciela gruntu jednoznacznie przeczy tezie o jakichkolwiek "wypracowanych ustaleniach". Przechodząc do analizy innych okoliczności sprawy wypada wskazać, iż bezpodstawne są uwagi organu odwoławczego tyczące konieczności odniesienia się przez organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, do wymogów ochrony przeciwpożarowej w kontekście dojazdu do całości kompleksu budynków istniejących na wywłaszczonej nieruchomości. Zasadnie wskazuje strona skarżąca, iż powyższa uwaga sformułowana jest bez związku z okolicznościami niniejszej sprawy, a organ odwoławczy nie sprecyzował nawet z jakich regulacji wynikają wymagania przeciwpożarowe, których uwzględnienie miałoby wpływ na wielkość działki podlegającej zwrotowi. Ponadto wypada wskazać, iż nie znajdują oparcia w prawie uwagi organu odwoławczego na temat konieczności powiązania wielkości zwracanej działki z kwestią utraty wartości użytkowej części nieruchomości niekwalifikującej się do zwrotu. Zasadnie wskazuje skarżąca, iż przywołane przez organ II instancji "kryterium prawidłowego użytkowania zgodnego z dotychczasową niezmienioną funkcją i zasadami korzystania" nie stanowi przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na gruncie przepisów u.g.n. Należy jednak pamiętać, iż organ powyższe oceny formułował w związku z wydzieleniem działki wzdłuż ściany budynku z otworami okiennymi i koniecznością uwzględnienia norm odległościowych wynikających z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Odczytując powyższe uwagi wyłącznie w kontekście stosowania owej regulacji jako przepisu odrębnego, wypada potwierdzić ich zasadność. Kontekst ten bowiem pozbawia doniosłości zarzuty skargi o ogólnikowym i pozbawionym oparcia w prawie formułowaniu stanowiska przez organ odwoławczy. Nie jest także uzasadniony stawiany przez organ odwoławczy zarzut nie dość dokładnego ustalenia, jakie budynki zostały posadowione w ramach zamierzenia określonego jako budowa przychodni i kiedy ta realizacja nastąpiła. Powyższe stanowisko zupełnie pomija ograniczenie zakresu wniosku zwrotowego dokonane przez skarżącą w dniu 20 grudnia 2013r. Powyższe ograniczenie wniosku czyni bezprzedmiotowym uwagi organu odwoławczego na temat nie dość precyzyjnego niewyjaśnienia kwestii celu wywłaszczenia i w następstwie tego nierzetelnej oceny zagadnienia realizacji budynku przychodni wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Skoro obiekty te nie znajdują się na terenie objętym ostatecznie żądaniem zwrotu, a organ odwoławczy potwierdza niezrealizowanie jakiegokolwiek celu publicznego na trenie objętym tym żądaniem, to nie sposób zrozumieć celowość zachęt do uzupełnienia materiału dowodowego w powyższym zakresie. Powyższe implikuje wadliwość poglądu organu odwoławczego o konieczności poszukiwania w sprawie dalszych dokumentów na okoliczność określenia celu wywłaszczenia i jego realizacji. Pogląd ten jest błędny także dlatego, że organ nie precyzuje jakich konkretnych dokumentów brakuje dla możliwości rozstrzygnięcia sprawy i gdzie dokumentów tych należy poszukiwać. Formułowanie tak ogólnych wytycznych w zakresie gromadzenia materiału dowodowego po blisko 5 latach prowadzenia postępowania jaskrawo narusza zasadę sprawności postępowania administracyjnego (art. 12 § 1, w związku z art. 35 § 1 K.p.a.). Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi formułowanych w zakresie oceny operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, to wypada wskazać na poprawność konkluzji organu odwoławczego, iż w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Tym samym aby móc określić wysokość należnego do zwrotu odszkodowania organ powinien posiadać wiedzę na temat wartości nieruchomości aktualnej wg stanu na dzień wywłaszczenia i na dzień zwrotu, ustalonej z pominięciem zmian w jej przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w jej otoczeniu (art. 140 ust. 4 u.g.n.). Nie budzi także zastrzeżeń, iż wycena nieruchomości w sposób powyżej przedstawiony następuje w oparciu o przepisy art. 149 i nast. u.g.n., a opinia rzeczoznawcy majątkowego ustalająca wartość rynkową nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych. Operat szacunkowy stanowi bowiem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego dokonywana przez organ lub sąd administracyjny winna być oceną pod względem formalnym, polegającą na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego uregulowana w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, bowiem powyższa regulacja, a także standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania. Jeśli są zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to istnieje – na mocy art. 157 u.g.n. – możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Uprawniona do żądania przeprowadzenia takiego dowodu jest strona postępowania, podobnie jak i służy jej prawo zlecenia wykonania innego operatu określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny – kontroperatu (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2007r. sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 1434/11; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014r. sygn. akt I OSK 1894/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Natomiast organ administracji, na którym spoczywa prawny obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), zobowiązany jest do wyjaśnienia wątpliwości tyczących rzetelności i prawidłowości operatu szacunkowego. Wyjaśniając samodzielnie powyższe kwestie organ nie może jednak wychodzić poza formalną ocenę operatu i wkraczać w sferę wymagającą wiadomości specjalnych, nawet wówczas gdy decyzja organu przygotowywana jest przez osoby, które nominalnie posiadają uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego. Zasadnie strona skarżąca wskazuje, iż zarzuty stawiane przez organ odwoławczy operatowi szacunkowemu w odniesieniu chociażby do: cech nieruchomości i ich gradacji, konieczności opracowania odrębnych zbiorów transakcji wg kryterium przeznaczenia terenu, określenia stopnia zużycia naniesień i nasadzeń, oparte są jedynie na własnej analizie operatu szacunkowego. Natomiast w tym zakresie organ kontestuje ustalenia ze sfery wiadomości specjalnych. Tak prowadzona ocena dowodu, jakim jest operat szacunkowy narusza dyrektywy art. 157 u.g.n., a tym samym zarzuty organu odwoławczego formułowane w powyższym zakresie wypada uznać co najwyżej za, nie popartą żadnym rzetelnym dowodem, polemikę z ustaleniami rzeczoznawcy. Natomiast uprawniona jest krytyka operatu szacunkowego w zakresie w jakim pomija wpływ na wartość nieruchomości jej ogrodzenia i nasadzeń, a także niewyjaśnienie kwestii częściowego zabudowania przedmiotowej działki budynkami stanowiącymi "części składowe działek sąsiednich". Dostrzeżenie pominięć w wyjaśnieniu stanu nieruchomości i w konsekwencji ich wpływu na wartości, o których mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi wkroczenia w sferę wiadomości specjalnych, a tym samym organ odwoławczy był uprawniony do formułowania krytycznych ocen. Niezależnie jednak od rozważań powyżej poczynionych wskazać wypada, iż ewentualne wątpliwości co do jakości i rzetelności operatu szacunkowego – co do zasady – nie powinny stanowić samodzielnie dostatecznej podstawy do stosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Nie inaczej należy ocenić sytuację w niniejszej sprawie, mając na uwadze charakter zarzutów postawionych przez organ odwoławczy sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu. Rozwianie wątpliwości podnoszonych w tym zakresie przez organ odwoławczy winno nastąpić w trybie art. 136 K.p.a. Uwzględniając jednak wadliwie dokonany podział wywłaszczonej nieruchomości, o czym była mowa powyżej i uznając w tym realną przyczynę zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a., to wyjaśnienie powyższych kwestii winno obciążać organ I instancji, któremu sprawa ta została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Z tych względów skargę należało uznać za bezzasadną w swych wnioskach i oddalić (art. 151 P.p.s.a.) JK