II GSK 3993/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 660/17 w zakresie odrzucenia skargi Stowarzyszenia A. w W. na decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 660/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Stowarzyszenia A. w W. na decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji. Sąd I instancji uznał, że Stowarzyszenie wyczerpało środki zaskarżenia służące mu w postępowaniu administracyjnym, ponieważ wniesione przez niego odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy jest na etapie rozpoznawania przez SKO w Warszawie. Zatem od wydanego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie będzie przysługiwała stronie skarżącej skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Tymczasem we wniesionej do Sądu skardze Stowarzyszenie zażądało kontroli legalności decyzji organu I instancji poprzez stwierdzenie jej nieważności, rozwijając w skardze argumentację przeciwko legalności tej decyzji. Sąd uznał, że decyzja organu I instancji w niniejszej sprawie nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ przedmiotem takim mogłoby być wyłącznie rozstrzygnięcie wydane przez SKO w Warszawie. Dopiero takie rozstrzygnięcie będzie ostatecznym aktem administracyjnym kończącym postępowanie, a nie jest nim decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...] stycznia 2017r. WSA stwierdził, że skarga Stowarzyszenia jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ przed SKO w Warszawie toczy się postępowanie w przedmiocie rozpoznania odwołania, a zatem skarga jest przedwczesna. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciło naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego, tj. art. 45 Konstytucji RP poprzez jego błędne i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało pozbawieniem Stowarzyszenia prawa do sądu i rozpatrzenia sprawy; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego błędne i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej, podczas gdy oczywistym jest, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2017 r. została wydana niezgodnie z prawem oraz na podstawie nieprawomocnego wyroku i jako taka nie powinna istnieć w obrocie prawnym, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do odrzucenia skargi i tym samym do nierozpoznania sprawy; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zbyt ogólnikowe, wadliwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz podstawy rozstrzygnięcia polegające m.in. na powtórzeniu argumentacji organu administracji publicznej i brak odniesienia do zarzutów skargi z [...] marca 2017 r., co dodatkowo powoduje, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stowarzyszenie wskazało, że WSA w Warszawie wyrokiem z 20 września 2016 r., sygn. akt V SAB/Wa 47/14, stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezydenta m. st. Warszawy i zobowiązał organ do wydania decyzji w terminie dwóch miesięcy od uprawomocnienia się wyroku. Od ww. wyroku Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną, która została oddalona wyrokiem NSA z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 304/17. Dnia [...] stycznia 2017 r. Prezydent m. st. Warszawy wydał decyzję w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji udzielonej z budżetu w kwocie 40.000 zł. W dniu wydania tej decyzji wyrok WSA był nieprawomocny. Stowarzyszenie zaskarżyło więc decyzję odwołaniem do SKO, a następnie wniosło skargę do Sądu. Zdaniem skarżącego, jego prawo do ochrony sądowej doznało istotnego uszczerbku w konsekwencji nieuzasadnionego odrzucenia skargi zaskarżającej decyzję w sposób oczywisty dotkniętą wadą nieważności, odstąpienia od dokładnej analizy akt sprawy oraz braku odniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów skargi. Tym samym WSA zaniechał kontroli działania organu, którego realizacją była decyzja. Stowarzyszenie uznało, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności z mocy prawa, a w dniu wniesienia skargi nie miało ono możliwości niewniesienia innego środka zaskarżenia, bowiem złożyło w lutym odwołania do SKO. Z uwagi jednak na to, że decyzja została wydana w oparciu o nieprawomocny wyrok strona uznała, że właściwa będzie droga sądowa. WSA niezapoznał się jednak z całokształtem sprawy i tym samym wydał postanowienie w oparciu o niepełny stan faktyczny i prawny sprawy. Zdaniem strony Sąd oparł orzeczenie na argumentacji organu administracji, którego decyzja została przez Stowarzyszenie zaskarżona i stanowiła przedmiot sprawy przed sądem administracyjnym. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WSA nie zawarł argumentów odnoszących się do skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wskazać należy, że jak wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), taki jak m.in. odwołanie. Z powyższego wynika, że skarga może zostać złożona jedynie na decyzję ostateczną, to znaczy taką, której nie można zaskarżyć w zwykłym toku postępowania administracyjnego. Takie rozumienie ww. przepisu jest akceptowane w orzecznictwie i w doktrynie (por. np. postanowienia NSA z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1737/17, z 6 lutego 2014 r., sygn. akt I GSK 167/14, M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015 r., s. 306). W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie wniosło skargę na decyzję Prezydenta m.st. Warszawy, która nie była ostateczna w administracyjnym toku instancji, ponieważ przysługiwało od niej odwołanie. W tym stanie rzeczy podzielić należy stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ przed jej wniesieniem strona nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia. Prawidłowa jest również podstawa prawna odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) Z przepisu tego wynika, że sąd odrzuca skargę niedopuszczalną z innych przyczyn niż wymienione w pkt. 1-5a tego przepisu. Do katalogu innych przyczyn odrzucenia skargi należy właśnie skarga przedwczesna, to jest złożoną na decyzję organu I instancji. Wobec tego NSA nie mógł uwzględnić zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Powyższej oceny nie zmienia to, że zdaniem autora skargi kasacyjnej decyzja Prezydenta m. st. Warszawy dotknięta jest wadą nieważności. Należy bowiem stwierdzić, że kwestia prawidłowości decyzji organu I instancji powinna być w pierwszej kolejności zbadana przez SKO w Warszawie, a ewentualnie decyzja organu odwoławczego będzie mogła zostać poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Stwierdzić również należy, że Sąd I instancji nie miał możliwości odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, skoro ją odrzucił jako niedopuszczalną. Wynika to z tego, że Sąd uznał skargę za niepoddającą się rozpoznaniu z uwagi na nieprawidłowy tryb jej złożenia. Z tego powodu WSA nie rozpoznawał zarzutów skargi, więc nie mógł się do nich odnieść. Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Niezasadny jest również zarzut pozbawienia Stowarzyszenia prawa do sądu (art. 45 Konstytucji). Po pierwsze należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, który ustęp ww. przepisu został naruszony, co świadczy o nieprecyzyjnym sformułowaniu zarzutu. Przechodząc jednak do jego rozpoznania, NSA stwierdza, że prawo do sądu nie jest prawem absolutnym, od którego nie ma wyjątków. Jest ono ograniczone zarówno przez art. 31 ust. 3 Konstytucji, jak również przez art. 176 ust. 1 i 2 Konstytucji. Z tego ostatniego przepisu wynika bowiem, że szczegółowe zasady postępowania sądowego, realizującego prawo do sądu, określone są w ustawach (P. Sarnecki, Komentarz do art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Lex nr 541695). Wobec tego odrzucenie skargi z uwagi na złożenie jej w niewłaściwym trybie nie stanowi naruszenia prawa strony do sądu. Skoro więc wszystkie zgłoszone zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.