II OSK 982/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska - Pietrzak, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 525/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej Warszawa Praga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 525/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" (skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) poprzez jego błędną wykładnię w zakresie, w jakim organ wydając decyzję nakładającą na stronę obowiązek określonych działań sam jest zobowiązany do wskazania terminu, w ciągu którego owe działania mają być przez stronę przeprowadzone, polegającą na tym, że zobowiązanie organu do ustalenia terminu jest tożsame z całkowitą swobodą organu w zakresie długości terminu podczas, gdy wolą ustawodawcy jest, aby był to termin realny, czyli uwzględniający zarówno specyfikę działań w ramach nałożonego na stronę obowiązku jak i możliwości strony co do wykonania narzuconych jej działań; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że decyzje dotychczasowe rażąco naruszały prawo - art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, iż Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada słusznego interesu oraz nie zachodzi interes społeczny w przedłużeniu terminu udzielonego w celu wykonania określonych robót budowlanych, podczas gdy podjęła istotne kroki w tym kierunku, przede wszystkim uzyskała konieczne zezwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że oś sporu w niniejszej sprawie stanowi kwestia prawidłowości rozumienia terminu, do wskazania którego zobowiązany jest organ w decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Zwróciła uwagę, że w literaturze wskazuje się, że koniecznym elementem decyzji, wynikającym wprost z treści art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, jest określenie terminu wykonania nałożonego obowiązku. Wskazując natomiast na orzecznictwo wyjaśniła, że określony termin musi być realny do zachowania. Odwołując się natomiast do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2002 r., sygn. akt SA/Bk 101/02 wyjaśniła, że zgodnie z przedstawionym w nim poglądem "usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego na podstawie art. 66 pr. bud. zawsze powinno uwzględniać indywidualne cechy kontrolowanego obiektu, a rodzaj i zakres nakazów skierowanych do inwestora powinien być zależny od ustalonych konkretnych potrzeb", W ocenie Wspólnoty Mieszkaniowej podejmowanie przez nią działań mających na celu wyeliminowanie z obrotu albo co najmniej wstrzymanie wykonania decyzji nakładającej określone obowiązki wykonania robót budowlanych należy uznać za tożsame z zakwestionowaniem terminu udzielonego w tym celu przez organ administracji. Ponadto zwróciła uwagę, że żadnych wątpliwości w tym zakresie nie powinien budzić wniosek o przedłużenie terminu, którego organ administracji nie uwzględnił. Powyższe, zdaniem skarżącej, przesądza o tym, że Sąd I instancji oparł rozstrzygnięcie na błędnej wykładni art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie natury terminu udzielanego przez organ administracji. Błędna wykładnia polega na uznaniu, że jakkolwiek organ ma obowiązek wskazania terminu w decyzji wydawanej na podstawie cytowanego przypisu, to określenie jego długości pozostaje w sferze wyłącznego uznania organu. Zdaniem Wspólnoty natomiast termin ten powinien być możliwy do zachowania w świetle czynników obiektywnych i subiektywnych, zatem organ winien wziąć pod uwagę możliwości organizacyjne i finansowe, którymi dysponuje strona. Tym samym należało przyjąć, że organ błędnie przyjął za istotne, że wniosek został złożony po upływie udzielonego terminu. Nieprawidłowe, zdaniem skarżącej, jest również stanowisko Sądu, że brak jest słusznego interesu Wspólnoty, jak również interesu społecznego w przedłużeniu terminu skarżącej w celu wykonania obowiązków nałożonych decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że stanowisko Sądu, iż dyskwalifikująca dla uwzględnienia wniosku jest kilkuletnia zwłoka w wykonaniu obowiązków wynikających z decyzji, jest sprzeczne z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Zwróciła uwagę, że nie można zapominać, że z decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikają obowiązki wykonania określonych robót budowlanych, przy czym przystąpienie do nich zależało od uzyskania decyzji innych organów administracji, w tym Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, którą skarżąca uzyskała. W jej ocenie jednak aktualny pozostaje zarzut odnoszący się do terminu udzielonego przez organ na wykonanie wszystkich obowiązków. Podniosła, że wskazywała, że jest to termin nierealny, co w świadczy o tym, że w sprawie od początku istniało naruszenie słusznego interesu Wspólnoty poprzez wymuszanie podejmowania działań niemożliwych. W opinii skarżącej w sprawie zachodzi również interes społeczny, czego niezasadnie nie dostrzegł Sąd I instancji. Wskazała, że zadaniem organu administracji żądającego wykonania określonego obowiązku z terminie jest ustalenie takiego terminu, który uwzględnia możliwości organizacyjne i ekonomiczne strony. Zwróciła uwagę, że w przedmiotowej sprawie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił termin arbitralnie i w całkowitym oderwaniu od rzeczywistości polegającej również na tym, że nieruchomość będąca w zarządzie Wspólnoty Mieszkaniowej, w tym w części, której bezpośrednio dotyczy obowiązek robót budowlanych jest bardzo duża, zaś zapewnienie wykonawstwa wspomnianych robót budowlanych stanowi wyjątkowy wysiłek organizacyjny i wymaga poważnych nakładów finansowych, zatem zarówno zorganizowanie jak i sfinansowanie tych robót wymagałoby więcej czasu niż udzielony w decyzji miesiąc. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu wskazał, że złożona skarga kasacyjna stanowi w istocie jedynie polemikę z argumentami zawartymi w uzasadnieniu wyroku. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zauważył, że zakreślony termin do wykonania nakazanych robót był dość krótki, jednak wydawał się uzasadniony pilną potrzebą zabezpieczenia obiektu przed dalszą degradacją. Zauważył, że słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że ani w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2013 r., ani w skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2013 r. skarżąca nie kwestionowała terminu wyznaczonego do wykonania obowiązku. Podniósł, że podejmując działania, Wspólnota dążyła przede wszystkim do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, jednak trzeba zwrócić uwagę, że nie negowała ona w żaden sposób wyznaczonego terminu, pomimo świadomości, iż złożone środki mogą okazać się nieskuteczne. Wskazał także, że w wypadku stwierdzenia przez skarżącą, że nie zdoła dotrzymać wyznaczonego terminu z przyczyn od niej niezależnych, winna ona była niezwłocznie wystąpić z wnioskiem o zmianę (przedłużenie) tego terminu, nie zaś dopiero po 2 latach od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Zwrócił także uwagę, że w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 155 k.p.a., gdyż nie można uznać, by za zmianą decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Podniósł, że w interesie społecznym leży bowiem jak najszybsze wykonanie nakazanych robót, tak aby sporny budynek cechował się odpowiednim stanem technicznym, zwłaszcza że chodzi tu o obiekt podlegający ochronie konserwatorskiej. Powołując się na orzecznictwo Prokurator wskazał, że słuszny interes strony nie oznacza uzyskania rozstrzygnięcia zgodnego jedynie z jej wolą. Wyjaśnił, że musi być to interes obiektywnie słuszny, tzn. zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego, zaś zmiana decyzji ze względu na interes strony musi być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze względu na cel, jaki ma osiągnąć. Zaakcentował, że znamienne jest, iż po otrzymaniu decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2016 r. o pozwoleniu na dokonanie remontu, roboty budowlane nie zostały podjęte. Wskazał, że strona nie może dowolnie zakreślać momentu, od którego wyznaczony termin ma biec oraz że niedopuszczalnym jest dokonywanie zmiany przez stronę w zakresie praw i obowiązków wynikających z decyzji, która od [...] lipca 2013 r. jest ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, którego to naruszenia skarżąca upatruje w błędnej wykładni w zakresie, w jakim organ wydając decyzję nakładającą na stronę obowiązek określonych działań swobodnie ustalił termin, podczas gdy wolą ustawodawcy jest, aby był to termin realny. Wskazać należy, że zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny. Przypomnieć trzeba, że złożony przez skarżącą kasacyjnie wniosek dotyczy zmiany decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie terminu wykonania nakazanych robót budowlanych. Skoro tak to prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej powinien odnosić się zarówno do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jak i do art. 155 k.p.a. Podniesiony przez skarżącą zarzut w przytoczonej powyżej formie został zatem wadliwie skonstruowany i nie mógł podlegać ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na obecnym etapie postępowania. Okoliczność ewentualnego naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego była bowiem badana już przez organy, Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny, na wcześniejszym etapie, na skutek wniesionych przez Wspólnotę środków zaskarżenia od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 15 maja 2013 r., które to postępowanie zakończyło się wyrokiem Naczelnego Sąd Administracyjny z 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1690/14. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było prowadzone w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 155 k.p.a., a postępowanie prowadzone w tym trybie zmierza do zmiany ostatecznej decyzji, nie zaś kontroli jej legalności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1345/17), to tym samym zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego okazał się chybiony. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. wskazać należy, że również nie jest on uzasadniony. Skarżąca powyższego naruszenia w nieuwzględnieniu, że decyzje dotychczasowe rażąco naruszały prawo art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Zgodnie z treścią art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Cytowany art. 155 k.p.a. reguluje kwestię zmiany decyzji na skutek wskazanych w nim okoliczności. Przedmiotem postępowania wszczętego w oparciu o ten przepis jest zatem zmiana decyzji ostatecznej. W przedmiotowej sprawie zmiana ta miała obejmować wskazany w zaskarżonej decyzji termin wykonania robót. Z treści omawianego zarzutu wynika zaś, że intencją skarżącego było wykazanie, że zaskarżona decyzja jest nieważna, gdyż organy przy jej wydawania dopuściły się rażącego naruszenia prawa, tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Przypomnieć trzeba, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W zaistniałych okolicznościach Sąd nie bada zatem czy w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a jedynie poddaje ocenie czy organy prawidłowo oceniły zaistnienie przesłanek uzasadniających zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., bądź też czy słusznie oceniły, że w sprawie brak jest przesłanek uzasadniających odmowę zmiany decyzji. Tym samym, skoro okoliczności te zostały przez Sąd ocenione, to omawiany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. nie mógł okazać się skuteczny. Ocena bowiem ewentualnego zaistnienia przesłanek nieważnościowych należy do innego trybu postępowania toczącego się w oparciu o art. 156 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., którego naruszenia Wspólnota upatruje w naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że przyjęcie, iż Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada słusznego interesu oraz nie zachodzi interes społeczny w przedłużeniu terminu udzielonego w celu wykonania określonych robót budowlanych, podczas gdy podjęła ona istotne kroki w tym kierunku, przede wszystkim uzyskała konieczne zezwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jest niesłuszne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również ten zarzut jest nieuzasadniony. Powtórzyć za Sądem I instancji trzeba, że lakoniczne uzasadnienie decyzji w tym zakresie przez organ II instancji nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji, zwłaszcza, że ocena organu co do tego, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z określonych w art. 155 k.p.a. przesłanek uzasadniających zmianę decyzji ostatecznej, jest prawidłowa. Okoliczność ta bowiem, nie ujmuje merytorycznej poprawności wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Jak już wskazano w uzasadnieniu Sadu I instancji skarżąca dopiero 22 czerwca 2016 r. wystąpiła z wnioskiem o zmianę terminu wskazanego w decyzji z 2 lipca 2013 r., zaś samo złożenie wniosku poprzedzone było kwestionowaniem przez stronę zasadności wydanego rozstrzygnięcia. Na żadnym etapie (ani w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] maja 2013 r. ani w skardze do Sądu na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2013 r.) skarżąca nie kwestionowała terminu wyznaczonego do wykonania obowiązku. Tym samym, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, zachowanie skarżącej niewątpliwie prowadziło do kilkuletniej zwłoki w wykonaniu nałożonego obowiązku, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia zapewnienia bezpiecznych i stworzenia warunków korzystania z budynku w sposób niezagrażających życiu i zdrowiu. Jak wskazuje się w orzecznictwie zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", zatem postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Służy ono bowiem weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej tylko przez pryzmat okoliczności czy za jej uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 833/18). Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 593/17). Niewątpliwie natomiast organ i Sąd I instancji dokonały weryfikacji czy w sprawie zaistniały okoliczności wskazane w art. 155 k.p.a. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. okazał się nieuzasadniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.