I OSK 1345/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1838/16 w sprawie ze skargi K.D. na postanowienie Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...]sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia od K.D. na rzecz Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego zwrotu kosztów postępowania sądowego Wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1838/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K.D. (dalej: skarżący) na postanowienie Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...]sierpnia 2016 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...]czerwca 2016 r.; oraz w pkt 2 zasądził od Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego na rzecz skarżącego kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący został zwolniony ze służby na podstawie ostatecznego rozkazu personalnego z dnia [...]lutego 2016 r., wydanego na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy pragmatycznej, w którym datę zwolnienia określono na dzień 10 lipca 2016 r. Rozkaz ten został wydany na skutek raportu funkcjonariusza zawierającego prośbę o zwolnienie go ze służby. W dniu 5 maja 2016 r. Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w Warszawie wydała orzeczenie uznające funkcjonariusza za trwale niezdolnego do służby w SKW i w dniu 6 czerwca 2016 r. skarżący, powołując się na to orzeczenia, złożył wniosek o zwolnienie go ze służby w SKW na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy pragmatycznej (niezdolność do służby stwierdzona przez komisję lekarską). Wniosek ten zawierał również zgodę na zmianę rozkazu personalnego w trybie art. 155 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...]czerwca 2016 r. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w SKW w trybie art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy, powołując się na wcześniejszy i ostateczny rozkaz z dnia [...]lutego 2016 r. o zwolnieniu ze służby oraz na fakt złożenia przez organ odwołania od orzeczenia komisji lekarskiej. Rozpatrując złożony przez skarżącego środek odwoławczy od powyższego postanowienia, Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego podzielił zasadność odmowy wszczęcia postępowania. W ocenie Szefa SKW, w chwili wydania orzeczenia o niezdolności do służby, rozkaz z dnia 4 lutego 2016 r. miał walor ostateczności. Dlatego kolejny rozkaz w sprawie zwolnienia ze służby byłby obciążony kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, czyli byłby wydany w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Należy również zauważyć, że w chwili wpływu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozkaz personalny z dnia [...]lutego 2016 r. został już wykonany, więc tym bardziej nie było podstaw do wszczynania postępowania w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego postanowienia oraz o przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniach obu zaskarżonych postanowień, wskazując dodatkowo, iż od orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie Szef SKW złożył odwołanie do Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie. Postanowieniem z dnia 21 lipca 2016 r. Centralna Wojskowa Komisja Lekarska stwierdziła niedopuszczalność odwołania. Postanowienie to stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. II SA/Wa 1546/16). Nadto organ podkreślił, iż wniosek funkcjonariusza z dnia 6 czerwca 2016 r. dotyczył wszczęcia zwykłego postępowania administracyjnego, a nie weryfikacji rozkazu o zwolnieniu ze służby w trybie nadzwyczajnym. Zgoda na zmianę tego rozkazu personalnego w trybie art. 155 k.p.a. nie mogła zostać uznana za wniosek w sprawie wszczęcia postępowania w tym trybie. Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że istotą sprawy jest właściwe odczytanie żądań skarżącego zawartych w jego wniosku z dnia 6 czerwca 2016 r. Gdyby przyjąć, iż wniosek skarżącego dotyczy jedynie wszczęcia zwykłego postępowania administracyjnego w zakresie zwolnienia go ze służby w SKW w trybie art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, to wówczas wydane przez organ postanowienia były by trafne. Jednakże we wniosku tym skarżący zawarł także sformułowanie o ewentualnej jego zgodzie na zmianę rozkazu personalnego w trybie art. 155 k.p.a. Ten element wniosku nie został przez organ w ogóle przeanalizowany, co wynika z uzasadnienia obu postanowień. Tymczasem ze sformułowania wniosku nie jest wcale oczywiste żądanie wszczęcia zwykłego postępowania administracyjnego w zakresie zwolnienia ze służby. Takiemu rozumieniu treści wniosku przeczy zawarte w nim zdanie, w którym skarżący wprost wskazuje na art. 155 k.p.a. Zatem po wpłynięciu do organu przedmiotowego wniosku, organ powinien realizując zasady wskazane w art. 7 i art. 9 oraz art. 11 k.p.a., zażądać od zainteresowanego wyjaśnień, co do tego, jakie postępowanie chciał zainicjować przedmiotowym wnioskiem. Zdaniem Sądu, brak takich działań spowodował arbitralne uznanie przez organ, iż wniosek dotyczył wszczęcia zwykłego postępowania administracyjnego w zakresie zwolnienia skarżącego ze służby na skutek niezdolności do służby stwierdzonej przez komisję lekarską i w wyniku takiego zakwalifikowania wniosku, spowodował wydanie w trybie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia takiego postępowania administracyjnego w trybie zwykłym oraz wydanie postanowienia utrzymującego w mocy to rozstrzygnięcie. Z tego powodu, z uwagi na naruszenie przez organ art. 7 i art. 9 oraz art. 11 k.p.a., które to naruszenia w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie miały istotny wpływ na wynik sprawy – Sąd I instancji orzekł o ich uchyleniu. Końcowo Sąd podkreślił, że ponownie rozpatrując przedmiotowy wniosek organ winien rozważyć czy zostały spełnione wszystkie warunki formalne do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 155 k.p.a. (czyli w jednym z trybów nadzwyczajnych, a nie w trybie zwykłym) i jeżeli tak, to powinien wszcząć to postępowania i po rozważeniu meritum sprawy wydać stosowną do poczynionych ustaleń merytorycznych decyzję. Istotne jest tu także rozróżnienie argumentów natury czysto formalnej – dotyczącej możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, od argumentów właściwych dla decyzji merytorycznej, wydanej w trybie art. 155 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie organ naruszył ww. przepisy postępowania poprzez niezażądanie od skarżącego wyjaśnień, co do tego, jakie postępowanie chał zainicjować wnioskiem z dnia 6 czerwca 2016 r. złożonym do Szefa SKW, co spowodowało arbitralne uznanie przez organ, iż wniosek ten dotyczył wszczęcia zwykłego postępowania administracyjnego w zakresie zwolnienia ze służby w SKW na skutek niezdolności do służby stwierdzonej przez komisję lekarską i w wyniku takiego zakwalifikowania wniosku, Szef SKW spowodował wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 61a § 1 k.p.a., podczas gdy organ nie naruszył ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy oraz żądania zawartego w przedmiotowym wniosku skarżącego, którego treść potwierdził skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, należało przyjąć, że organ prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy wniosek jako wniosek o wszczęcie zwykłego postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby na innej podstawie prawnej i faktycznej niż stanowiąca podstawę faktyczną i prawną w oparciu, o którą szef SKW wydał rozkaz personalny z dnia [...]lutego 2016 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w SKW, dlatego też w niniejszej sprawie należało uznać, że Szef SKW wydając uchylone zaskarżonym wyrokiem postanowienia nie naruszył prawa, a tym bardziej w sposób mający istotny wpływ na jej wynik; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nawet ewentualne stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przez organ przepisów art. 7, 9 i 11 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy naruszenie to nie miało i nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy, ponieważ nawet przy zakwalifikowaniu - jak uczynił to Sąd I instancji - przedmiotowego wniosku skarżącego z dnia 6 czerwca 2016 r. jako zawierającego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 155 k.p.a. w celu zmiany lub uchylenia rozkazu personalnego szefa SKW z dnia [...]lutego 2016 r., Sąd I instancji powinien był zbadać, mając na uwadze również słuszną zasadę ekonomiki procesowej, czy w odniesieniu do zakwalifikowanego w ten sposób wniosku skarżącego także nie istniały przyczyny do wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w związku z przedmiotowym wnioskiem, ponieważ tylko negatywna ocena w tym przedmiocie uzasadniała przyjęcie, że stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też z uwagi na to, że także w sytuacji rozpoznawania przedmiotowego wniosku jako wniosku o wszczęcie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nie mogłoby zapaść rozstrzygnięcia inne niż wydane przez organ w niniejszej sprawie, ponieważ wystąpiły przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia również nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na podstawie art. 155 k.p.a. z uwagi: na brak koniecznej w takim przypadku tożsamości sprawy, na to, że przedmiotowy rozkaz personalny z dnia [...]lutego 2016 r. został "skonsumowany" wobec osiągnięcia jego celu, tj. rozwiązania stosunku służbowego, na to, że ww. rozkaz personalny nie jest decyzją uznaniową, należało uznać, iż postanowienia Szefa SKW nie powinny być uchylone; 3) art. 210 § 2 i 1 P.p.s.a. w zw. z art. 200 P.p.s.a. poprzez zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, podczas gdy Sąd I instancji nie mógł w tym zakresie orzekać z urzędu w związku z tym, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez pełnomocnika będącego adwokatem, a w treści skargi nie został zawarty wniosek o zwrot kosztów postępowania. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Zasada ta oznacza, że sąd kasacyjny - poza wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. przypadkami nieważności postępowania sądowego, które w rozpoznawanej sprawie nie występują - związany jest podstawami kasacyjnymi określonymi przez samą stronę. Na wstępie niniejszych rozważań trzeba przypomnieć, że u podstaw zaskarżonego wyroku legła ocena Sądu I instancji co do tego, iż organ niedostatecznie wyjaśnił intencje skarżącego, który we wniosku z dnia 6 czerwca 2016r. zawarł również zgodę o zmianę daty i podstawy zwolnienia ze służby w oparciu o art. 155 K.p.a. Zdaniem Sądu I instancji organ powinien w takiej sytuacji wyjaśnić, czy skarżący wnioskował także o wszczęcie postępowania na podstawie art. 155 K.p.a., a następnie zdecydować o przeprowadzeniu postępowania w tym trybie. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że gdyby przyjąć, iż wniosek skarżącego dotyczy jedynie wszczęcia zwykłego postępowania administracyjnego w zakresie zwolnienia go ze służby w SKW w trybie art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, to wówczas wydane przez organ postanowienia były by trafne. Należy też podkreślić, że zaskarżonym postanowieniem organ odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. uznając, że sprawa zwolnienia funkcjonariusza ze służby została ostatecznie rozstrzygnięta. Skarga kasacyjna Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego jest uzasadniona. Mając na uwadze uzasadnienie zaskarżonego wyroku oraz zarzuty skargi kasacyjnej jedyny problem prawny wymagający rozstrzygnięcia dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne było uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...]czerwca 2016r., które jak przyznał to Sąd I instancji było prawidłowe. Analizując treść pisma skarżącego z dnia 6 czerwca 2016r. można dojść do wniosku iż w istocie zawiera ono dwa żądania – pierwsze dotyczy zmiany decyzji z dnia [...]lutego 2016r. o zwolnieniu skarżącego ze służby, drugie dotyczy wszczęcia postępowania w tej samej sprawie na podstawie art. 155 K.p.a. W obu przypadkach skarżącemu chodziło o zmianę daty i podstawy zwolnienia w związku z uzyskanym orzeczeniem komisji lekarskiej. Organ rozpoznał pierwszy wniosek, czemu dał wyraz w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Postanowienie to, jak przyznaje Sąd I instancji jest prawidłowe. W dacie złożenia przez skarżącego wniosku decyzja o jego zwolnieniu ze służby w SKW była już ostateczna i jej ewentualne wzruszenie możliwe było jedynie w trybie nadzwyczajnym. Do chwili obecnej organ nie rozpoznał jednak alternatywnego wniosku skarżącego dotyczącego zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte. Z akt sprawy nie wynika aby skarżący skarżył bezczynność organu w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem ( por. wyrok NSA z 5.01.2007 r., I OSK 586/06, LEX nr 320845); wyrok NSA z 25.11.2010 r., II OSK 1810/09, LEX nr 746810 ). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z dnia [...]czerwca 2016r. wydane w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., uchylenie tego postanowienia i zarzucenie organowi braku reakcji na żądanie wszczęcia innego postępowania na podstawie art. 155 k.p.a. było nieuzasadnione i narusza art. 145 § 1pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7,9,11 i art. 61a § K.p.a., a w konsekwencji uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można jednak zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że gdyby organ rozpoznał wniosek skarżącego w trybie art. 155 K.p.a. to musiałby wydać rozstrzygnięcie identycznej treści. Dopóki jednak organ na podstawie art. 155 K.p.a. nie rozpozna we właściwej formie wniosku skarżącego i nie uzasadni swojego stanowiska, czynienie jakichkolwiek rozważań w tej materii wydaje się niedopuszczalne. Z uwagi na treść wyroku odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu skargi kasacyjnej opisanego w pkt. 3 stało się bezprzedmiotowe. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.