III SA/Kr 205/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2016 r. nr [....] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z 9 grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2016 r., którą uznano, że świadczenie z fundusz alimentacyjnego przyznane skarżącej E. J., na dziecko K. J., wypłacone w okresie od 1 czerwca 2015 r. do dnia 30 września 2015 r. stanowiło świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązano skarżącą do zwrotu. Zdaniem Kolegium, w sprawie nie budziło wątpliwości, że wypłacona skarżącej kwota 2 000 zł była świadczeniem nienależnie pobranym, a to z uwagi na brzmienie art. 2 pkt 7 lit a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 489 z późn. zm.). Skarżąca uprawnienie do świadczenia dla córki uzyskała decyzją Prezydenta Miasta z [...] 2014 r., z uwagi na fakt, że egzekucja alimentów zasądzonych od dłużnika alimentacyjnego M. M. była bezskuteczna, a dochód rodziny osoby uprawnionej nie przekraczał kwoty kryterium dochodowego. Natomiast, z chwilą śmierci M. M. w dniu 11 maja 2015 r., uprawnienie do alimentów wygasło. W konsekwencji skarżąca - działająca jako przedstawiciel ustawowy małoletniej córki utraciła status osoby, której przysługuje uprawnienie do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Kolegium powołało się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym skoro uprawnienie do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest ściśle i obiektywnie powiązane z osobą dłużnika alimentacyjnego to zarazem obiektywny jest brak podstawy prawnej do świadczenia alimentacyjnego w sytuacji śmierci tego dłużnika. Kolegium zaznaczyło, że nie ma znaczenia, czy osoba uprawniona pobierając świadczenie z funduszu alimentacyjnego miała wiedzę o śmierci dłużnika alimentacyjnego. Obowiązek alimentacyjny wygasł bowiem z powodu śmierci dłużnika, niezależnie od tego czy osoba pobierająca świadczenie o tym wiedziała. Z tych też względów Kolegium nie uwzględniło argumentacji skarżącej, że nie wiedziała o śmierci ojca swojej córki. W skardze na decyzję Kolegium skarżąca podniosła, że nie miała kontaktu z dłużnikiem alimentacyjnym i nie wiedziała o jego śmierci. Wskazała, że dołożyła wszelkich starań by nie pobierać nienależnego świadczenia, bowiem niezwłocznie po uzyskaniu wiedzy o śmierci dłużnika udała się do Urzędu Stanu Cywilnego aby otrzymać zaświadczenie celem przedłożenia go w Urzędzie Miasta. Podała, że pobrane świadczenie wydała na bieżące potrzeby i utrzymanie dziecka, i nie ma z czego go oddać z uwagi na fakt, że jest osobą bezrobotną, i znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić. Zdaniem Sądu prokonstytucyjna wykładnia art. 2 pkt 7 lit a oraz art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów pozwala na wymaganie od organów żądających zwrotu wypłaconych z funduszu alimentacyjnego świadczeń za okres po śmierci dłużnika alimentacyjnego, aby dodatkowo badały, czy osoby pobierające świadczenia działały w dobrej wierze lub złej wierze. Dodatkowo organom obu instancji umknęło, że brak jest podstawy prawnej do określania w decyzji w części dotyczącej zwrotu nienależnie pobranego świadczenia - terminu zwrotu. Stan faktyczny ustalony przez organy nie był kwestionowany przez skarżącą. Poparty został przy tym dokumentacją zgromadzoną w aktach sprawy. Skarżąca od 2014 r. (w okresie zasiłkowym od 1 października 2014 r. do 30 września 2015 r.) pobierała z funduszu alimentacyjnego 500 zł na małoletnią córkę w związku nierealizowaniem zobowiązań alimentacyjnych przez ojca małoletniej. W październiku 2015 r. pracownicy właściwego referatu Urzędu Miasta powzięli wiadomość, że dłużnik alimentacyjny zmarł 11 maja 2015 r. Pismem z dnia 5 października 2015 r. zawiadomili o tym fakcie skarżącą, wzywając do wyjaśnień. Skarżąca 8 października 2015 r. wyjaśniła, że nie wiedziała o śmierci dłużnika, ponieważ od lat nie utrzymywała z nim kontaktów. W ww. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. obliczono nienależne świadczenia na kwotę 2 000 zł, co zgodne było z twierdzeniami skarżącej o wstrzymaniu wypłat należnych do września 2015 r. (na kwotę świadczenia do zwrotu złożyły się więc wypłaty za: czerwiec, lipiec, sierpień i wrzesień 2015 r.). Naliczone zostały również odsetki za opóźnienie. Sporny art. 2 pkt 7 lit a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu - oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Skutkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest, zgodnie z art. 23 ust. 1 powołanej ustawy, obowiązek zwrotu przez osobę, która pobrała nienależne świadczenia. Z kolei zgodnie z art. 23 ust. 7 powołanej ustawy od kwot nienależnie pobranego świadczenia, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. a naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. Bezspornym w sprawie jest, że śmierć dłużnika alimentacyjnego powoduje utratę prawa do pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z art. 139 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny nie przechodzi na spadkobierców co oznacza, że prawo do alimentów i obowiązek alimentacyjny wygasa z chwilą śmierci którejkolwiek ze stron. Osoba otrzymująca świadczenia z funduszu alimentacyjnego po śmierci dłużnika alimentacyjnego nie jest więc już "osobą uprawnioną". Problemem natomiast stają się zasady zwrotu takiego świadczenia, jeżeli świadczenia te zostały wypłacone po śmierci dłużnika, a pobierający takie świadczenia powołuje się na brak wiedzy ("dobrą wiarę") o śmierci dłużnika alimentacyjnego. Faktem jest, że orzecznictwo sądów administracyjnych jest rozbieżne w sprawie konieczności badania "dobrej wiary" osób zobowiązanych do zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego ze względu na śmierć dłużnika alimentacyjnego. Wynika to z braku precyzji i konsekwencji ustawodawcy w posługiwaniu się w przepisach dotyczących świadczeń pomocowych dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Część sądów administracyjnych uzależnia obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego od wykazania w decyzji, że w dacie otrzymania świadczenia osoby je pobierające nie miały świadomości braku podstawy do ich wypłaty. Sądy administracyjne odwołując się do orzecznictwa w zakresie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, wskazują, że obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko "nienależnym świadczeniem", lecz z instytucją "świadczenia nienależnie pobranego", przy czym pojęcia te nie są tożsame. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje m.in. wówczas, gdy świadczenie zostało przyznane i wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane", to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek zwrotu obciąża więc tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że się ono jemu nie należy. Przykładami takich orzeczeń są wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 sierpnia 2016 r., IV SA/Po 203/16, z 22 października 2010 r., II SA/Po 478/10; z 5 grudnia 2012 r. IV SA/Po 1020/12; z 24 stycznia 2013 r., II SA/Po 782/12; z 25 lipca 2013 r., z 25 lipca 2013 r., II SA/Po 589/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 23 kwietnia 2012 r., IV SA/Gl 633/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 grudnia 2012 r., III SA/Gd 253/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 marca 2013 r., III SA/Kr 1332/12; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 17 grudnia 2015 r., II SA/Sz 1123/15. Przeciwne stanowisko prezentują wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2013 r., I OSK 2347/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 stycznia 2017 r., IV SA/Gl 594/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 marca 2017 r., III SA/Kr 1976/16. Wskazują one na posługiwanie się w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wyłącznie określeniem "nienależnie pobranego świadczenia" i w związku z tym brakiem możliwości dokonywania takiego rozróżnienia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy tych składów orzekających, które wskazywały na konieczność badania przez organ z urzędu czy pobranie nienależnego świadczenia nastąpiło w złej wierze. Niezależnie od przytoczonej powyżej argumentacji rozróżniającej świadczenia "nienależne" od "nienależnie pobranych" należy zauważyć, że zarówno w przypadkach świadczeń rodzinnych, jak i świadczeń z funduszu alimentacyjnego – celem obu ustaw jest wspieranie rodzin znajdujących się w niedostatku, a zwłaszcza dzieci. Wynika to wprost z preambuły ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a także z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 1055 Sejmu IV kadencji). Interpretacja procedur powinna więc być analogiczna, chyba że w którejś z ustaw w sposób wyraźny przewidziano by inne reguły. W ocenie Sądu braku precyzji i jednolitości posługiwania się w systemie przepisów dotyczących pomocy społecznej podobnymi określeniami nie należy interpretować jako wyraźnej woli ustawodawcy, tym bardziej, że w materiałach legislacyjnych brak tego typu uzasadnień. Osoby pobierające tego typu świadczenia w praktyce znajdują się w podobnej sytuacji – zgodnie więc art. 32 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, przepisy dotyczące pomocy władz publicznych powinny być jednakowo interpretowane. Sąd wziął również pod uwagę, że w złożonym odwołaniu skarżąca jednocześnie złożyła wniosek o umorzenie wskazując na brak wiedzy o śmierci dłużnika i trudną sytuację finansową rodziny. Wniosek o umorzenie, jak wynika z akt sprawy, w ogóle nie był rozpoznawany (z akt nie wynika, aby organ I instancji wyłączył tę część wniosku do odrębnego rozpoznania). Teoretycznie można było przyjąć, że najpierw organ rozpatrzyłby sprawę o ustalenie i zwrot nienależnych świadczeń, a następnie przystąpiłby do procedowania wniosku o umorzenie. Jednakże przyjęcie, że w jednym postępowaniu organ rozważałby okoliczności zarówno dotyczące ustania prawa do świadczenia jak i obowiązku zwrotu z uwzględnieniem okoliczności związanych z winą lub brakiem winy w pobraniu nienależnych świadczeń – pozwoliłoby skrócić niepewność stron co do ich sytuacji finansowej, a także uprościć postępowanie administracyjne ograniczając koszty jego prowadzenia. Dodać też należy, że skoro ustawodawca w art. 23 ust. 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przewidział obowiązek automatycznego naliczenia odsetek (za opóźnienie) od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty, to trudno interpretować przepisy o zwrocie w ten sposób, że obowiązek naliczania odsetek powstawałby za okres kiedy osoba pobierająca świadczenie nie miała świadomości o odpadnięciu podstawy otrzymywanych wypłat. Niezależnie od powyższych uwag Sąd zauważa, że organ I instancji określił w decyzji termin zwrotu świadczenia na 16 lutego 2016 r. nie posiadając do tego podstawy prawnej. Obowiązujące przepisy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie dają do tego wyraźnej podstawy przy wydawaniu decyzji o zwrocie świadczenia w trybie art. 23. Zasadą prawa administracyjnego wyrażoną w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) jest działanie organów administracyjnych na podstawie przepisów prawa. Zasada ta wynika z art. 7 Konstytucji, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jest to przeciwieństwo zasady dotyczącej obywateli lub podmiotów gospodarczych, a sprowadzającej się stwierdzenia, co nie jest zabronione, jest dozwolone. W praktyce oznacza to, że w decyzji administracyjnej organ administracyjny nie może określić obowiązku lub też przyznać uprawnienia jeżeli wyraźny przepis o tym nie stanowi. W ponownym postępowaniu organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 2 pkt 7 lit a oraz art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.).