II OSK 2145/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 139/17 w sprawie ze skargi Gminy Marklowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany statutu gminnego zakładu gospodarki komunalnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy Marklowice na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Gl 139/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyniku rozpoznania skargi Gminy Marklowice, uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany statutu gminnego zakładu gospodarki komunalnej. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 27 października 2016 r. Rada Gminy Marklowice, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 40 ust. 2, art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz § 68 ust. 3 i 4 Statutu Gminy Marklowice, stanowiącego załącznik do uchwały nr XI/57/03 Rady Gminy Marklowice z dnia 26 czerwca 2003 r. (Dz. Urzęd. Woj. Śląskiego Nr 67, poz. 1975 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXI/120/16 w sprawie zmiany statutu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Marklowicach. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność ww. uchwały jako niezgodnej z art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 21 ust. 1 w związku z art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440) oraz z art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Zaakcentowanie przez ustawodawcę w art. 21 ust. 1 ustawy konieczności posiadania przez tę jednostkę statusu "zarządu dróg" oznacza, że jednostką organizacyjną powołaną do wykonywania zadań przynależnych zarządcy drogi, może być jedynie wyspecjalizowana jednostka, utworzona stricte do pełnienia zadań zarządcy - a nie jakakolwiek inna. Zdaniem organu nadzoru, jak wynika z § 3 Statutu, określającego przedmiot działalności Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w M., Zakład ten nie jest zarządem dróg, ale typową jednostką komunalną powołaną do wykonywania zadań własnych gminy. Zadania powierzone Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej w Marklowicach do wykonania (§ 1 uchwały nr XX1/120/16) niewątpliwie mieszczą się w kategorii zadań związanych z utrzymaniem drogi publicznej. Tym samym przyznanie tej jednostce zadań należących z mocy ustawy do właściwości zarządcy dróg należy uznać za istotne naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wojewoda Śląski wskazał ponadto, że jeżeli nawet podjęto by próbę przyznania Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej w Marklowicach statusu zarządu dróg, to i tak nie prowadziłoby to do konwalidacji kwestionowanej uchwały. Przy takim uznaniu nie byłoby bowiem możliwe pozostawienie we właściwości Zakładu zadań wykraczających poza zadania zarządcy dróg, takich jak: utrzymanie czystości na terenie gminy, likwidacja dzikich wysypisk, gospodarowanie obiektami, boiskami sportowymi i rekreacyjnymi, zakładanie i utrzymanie zieleni gminnej, itp. Ponadto organ podkreślił, że zadanie przekazane do wykonania Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej w Marklowicach polegające na wykaszaniu i oprysku rowów oraz czyszczeniu kratek zostało sformułowane w sposób nieprecyzyjny, albowiem nie wynika z niego jednoznacznie, iż zadania te będą wykonywane przez wymienioną jednostkę poza pasem drogowym dróg publicznych, a tylko takie zadania mogłyby być powierzone jednostce niebędącej zarządem dróg. Pismem z dnia 2 stycznia 2017 r. Gmina Marklowice wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 i 3, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 573), a także art. 2 ust. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że jedyną formą wykonywania przez zarządcę drogi swoich uprawnień jest ustanowienie zarządu drogi i tym samym powierzenie przez radę gminy określonych w uchwale zadań gminnej jednostce organizacyjnej było niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Gl 139/17 uchylił ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 7 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Śląski, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, naruszył przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albowiem sporna uchwała nr [...] Rady Gminy Marklowice z dnia [...] października 2016 r. w sprawie zmiany statutu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Marklowicach (dalej: GZGK) nie naruszała w sposób istotny prawa, a tym samym nie pozostawała w sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy Marklowice, dokonując zmiany Statutu GZGK, przedmiotową uchwałą powierzyła mu zadania w zakresie: zamiatania, odśnieżania dróg i placów; wykaszania i oprysku rowów oraz czyszczenia kratek. W świetle art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250) zadania przekazane GZGK niewątpliwie należą do zdań zarządu drogi. Sąd przypomniał, że w myśl art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5 (w tym przypadku Wójt Gminy Marklowice), może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 1a cyt. ustawy, zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Analiza postanowień zawartych w art. 21 ust. 1 i 1a ww. ustawy prowadzi do wniosku, że zakres pojęć "wykonywanie obowiązków" należących do zarządcy drogi (określonych w art. 20. oraz w dalszych przepisach tego aktu, jak również w przepisach szczególnych) a "załatwianie spraw" w imieniu zarządcy drogi są rozbieżne. Jak wyjaśnił Sąd, zachodzi możliwość powołania zarządu drogi, którego zadaniem będzie wykonywanie obowiązków przypisanych zarządcy drogi, natomiast nie zostanie on wyposażony w uprawnienia do "załatwiania spraw" z tego zakresu. Charakter zadań należących do zarządcy drogi, wskazany w art. 20, 20a – 20g ustawy o drogach publicznych, uzupełniony przepisami szczególnymi ( w tym art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) prowadzi do wniosku, że mogą one być wykonywane w różny sposób. W dużej części realizacja tych zadań będzie wymagała podejmowania typowych czynności (działań) faktycznych, zwłaszcza jeśli chodzi o zadania związane z utrzymaniem dróg. Natomiast wykonywanie części zadań będzie wymagało podejmowania czynności prawnych, w tym czynności władczych. Przyjęcie takiego stanowiska otwiera możliwość różnego traktowania poszczególnych zadań (jak też części tych zdań) ze względu na konieczność stosowania do ich realizacji różnych form działania. Może to stanowić podstawę, jak zauważył Sąd I instancji, do różnego traktowania zadań w kontekście dopuszczalności powierzeniach zarządowi drogi bądź innemu podmiotowi (innej jednostce organizacyjnej gminy). Trudno znaleźć racjonalny (i prawny) powód, zwłaszcza w przypadku małych gmin, aby zwykłe działania faktyczne mogła prowadzić jedynie specjalnie powołana do tego jednostka o szczególnym statusie prawnym, jaką jest zarząd dróg. Przyjęcie stanowiska przeciwnego, zakładającego możliwość wykonywania wszystkich zadań należących do zarządcy drogi tylko i wyłącznie przez zarząd dróg pozostaje nie tylko w kolizji z racjonalnością, ale także z przyjętą powszechnie praktyką oraz, jak należy sądzić, rozmija się z intencją ustawodawcy. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z powierzeniem GZGK wykonywania obowiązków polegających na podejmowaniu czynności faktycznych z zakresu utrzymania dróg. Nie jest to kwestia "załatwiania spraw", ale problematyka mieszcząca się w hipotezie art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jeśli tak, to czynności takie – zdaniem Sądu - może wykonywać zarządca drogi albo zarząd drogi, jeśli taki zostanie powołany. W przypadku niepowołania zarządu drogi zadania te należą do zarządcy, a więc w tej sytuacji do Wójta Gminy Marklowice. Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej jest zakładem budżetowym, któremu Rada Gminy powierzyła zadania w zakresie: zamiatania, odśnieżania dróg i placów; wykaszania i oprysku rowów oraz czyszczenia kratek, a więc wykonywanie obowiązków należących do zarządcy drogi o charakterze faktycznym. Wbrew stanowisku Wojewody, brak jest dostatecznych podstaw, aby twierdzić, iż powierzenie takie ( w takim zakresie) narusza przepisy prawa. Sąd zwrócił uwagę, że to, co Wojewoda Śląski uznaje za "osobiste" pełnienie roli zarządu drogi w przełożeniu na język prawny oznacza konieczność wybory przez tenże organ jednej z dopuszczonych przez przepisy ustawy o gospodarce komunalnej prawnych form wykonywania zadań z zakresu użyteczności publicznej. Może to być forma zakładu budżetowego, tak jak w tym przypadku. Z przepisów prawa nie wynika przy tym, by taki zakład nie mógł wykonywać innych zadań, aniżeli zadania pozostające w zakresie właściwości zarządcy drogi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 21 ust. 1 i 1a ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powołane przepisy umożliwiają wykonywanie niektórych zadań zarządcy dróg przez jednostkę organizacyjną gminy nie będącą zarządem dróg. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Śląski wskazał, że niezrozumiałe jest odwoływanie się Sądu I instancji w zaskarżonym wyroku do zakresu pojęć "wykonywanie obowiązków" i "załatwianie spraw" zawartych w treści przepisu art. 21 ust. 1 i 1a ustawy o drogach publicznych. Rozróżnienie tych dwóch pojęć - w ocenie organu nadzoru - nie przemawia za dopuszczalnością powierzenia zwykłej jednostce organizacyjnej gminy zadań należących do zarządcy drogi. Przepis art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości - wskazuje, iż zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Oznacza to, że w przypadku podjęcia decyzji o utworzeniu takiej jednostki ważne jest, aby posiadała ona status "zarządu dróg". Musi być to zatem wyspecjalizowana jednostka, utworzona stricte do pełnienia zadań, czyli "wykonywania obowiązków" zarządcy - a nie jakakolwiek inna. Należy zatem przyjąć, że rozróżnienie przez Sąd powołanych wyżej pojęć nie ma znaczenia dla rozważań rzutujących na legalność uchwały. Prowadzenie zadań w omawianym zakresie powierzyć można zatem wyłącznie jednostce organizacyjnej wykonującej zadania zarządcy dróg; z kolei załatwianie poszczególnych spraw odbywa się na podstawie stosownych upoważnień. Do załatwiania tych spraw wójt może zatem upoważnić pracowników urzędu gminy albo pracowników zarządu dróg, jeśli taki zostanie powołany. Osoby te będą zatem prowadziły sprawy (w tym wydawały decyzje administracyjne) w imieniu wójta, niezależnie od tego, czy zatrudnione są w urzędzie gminy, czy w zarządzie dróg. Powierzone GZGK obowiązki z zakresu utrzymania dróg rzeczywiście można zaliczyć do czynności faktycznych, jednakże zaliczenie ich do tego rodzaju czynności nie powoduje, iż mogą być one powierzone dowolnej jednostce organizacyjnej gminy. Również w odniesieniu do tych czynności, nazwanych przez Sąd "czynnościami faktycznymi", ma zastosowanie przepis art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który wprost wymaga, aby wykonywał je nie kto inny, jak tylko jednostka będąca zarządem dróg. Zgodzić się należy przy tym z Sądem, że w przypadku niepowołania zarządu dróg Wójt Gminy nie wykonuje tego rodzaju czynności osobiście (zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy). Jednakże z faktu tego nie można wywodzić, że może on powierzać wykonywanie obowiązków zarządcy drogi dowolnej jednostce organizacyjnej, nie będącej zarządem drogi - osobiste wykonywanie zadań zarządu drogi przez zarządcę w praktyce bardzo często będzie sprowadzać się do wyodrębnienia w urzędzie gminy komórki koncentrującej się na sprawach dróg publicznych. Wyodrębnienia tego dokonuje organ wykonawczy gminy w treści postanowień regulaminu organizacyjnego urzędu, który nadaje we właściwej formie - na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zarządca drogi może powierzyć realizację zadań pracownikom urzędu, w drodze upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, analizowane przepisy ustawy o drogach publicznych należy traktować jako regulacje szczególne, które expressis verbis stawiają wymóg, aby ta jednostka organizacyjna była zarządem dróg. Tym regulacjom należy przyznać pierwszeństwo w stosowaniu przed ogólnymi regulacjami, w tym regulacjami ustawy o gospodarce komunalnej. Jeżeliby uznać dopuszczalność wykonywania zadań zarządcy drogi przez zwykłą jednostkę organizacyjną szczegółowe regulacje ustawowe dotyczące zarządu dróg, wobec szerokich ogólnych unormowań ustaw o samorządzie gminnym i o gospodarce komunalnej, byłyby zbędne. Art. 21 ust. 1 lit. a ustawy o drogach publicznych określa krąg podmiotów, którym upoważnienie może zostać udzielone i obejmuje ono w zależności od organu, którym jest zarządca drogi, odpowiednio: pracowników urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników zarządu drogi. Katalog ten ma charakter numerus clausus, co oznacza, że zarządca dróg nie może upoważnić do załatwiania spraw w jego imieniu osób innych niż te wymienione w art. 21 ust. 1 lit. a ustawy. Organ podkreślił jednocześnie, że stanowisko prezentowane przez organ nadzoru znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawą skargi kasacyjnej. Wojewoda Śląski zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez posłużenie się przez Sąd I instancji przy kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego błędną wykładnią art. 21 ust. 1 i 1a ustawy o drogach publicznych. Ma ona związek z błędnym w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że powołane przepisy umożliwiają wykonywanie zadań zarządcy drogi przez jednostkę organizacyjną gminy nie będącą zarządem dróg. Naczelny Sąd Administracyjny tak formułowany zarzut podziela, przyjmując, że w zaskarżonym wyroku Sąd nadał art. 21 ust. 1 i 1a ustawy o drogach publicznych niewłaściwy kierunek wykładni. Odnosząc się do wskazanego problemu prawnego, należy przypomnieć, że w myśl art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Zgodnie z art. 19 ust. 2 cyt. ustawy, zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zastrzeżenie, o którym mowa w art. 19 ust. 5 ustawy, stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Równocześnie, art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Ustawodawca powyższą regulację uzupełnił również o wskazanie, że zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (art. 21 ust. 1a ustawy). To ostatnie zastrzeżenie nie ma związku z wyodrębnieniem, jak przyjął Sąd I instancji, spośród ogólnych obowiązków spoczywających na zarządcy drogi obowiązków przybierających charakter "załatwienia sprawy". Wprawdzie zgodzić się należy z poglądem, że utrzymanie drogi w sposób odpowiadający art. 4 pkt 20 ustawy, utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów, czy też przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników są działaniami rodzajowo różnymi od wydawania przez zarządcę drogi m.in. zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, niemniej ustawodawca w art. 21 ust. 1a ustawy miał na uwadze nie tyle wydzielenie spośród uprawnień przyznanych zarządcy drogi tych, których wykonywanie ma postać (władczych) działań prawnych, ile wymóg, by wykonywanie zadań zarządcy drogi przez inne podmioty oparte było na istnieniu upoważnienia. Naczelny Sąd Administracyjny wyraża stanowisko, że przejęcie zadań zarządcy drogi niezależnie, czy odnosi się to do pracowników zarządu dróg publicznych, czy też pracowników urzędu gminy (miasta), starostwa lub urzędu marszałkowskiego następuje z chwilą udzielenia tym osobom upoważnienia do prowadzenia w imieniu zarządcy spraw administracji drogowej i w zakresie w nim określonym. Posłużenia się przy określaniu zadań zarządcy drogi rozróżnieniem, do jakiego nawiązał Sąd I instancji, wbrew odmiennej jego ocenie, nie stwarza zatem podstaw do przyjęcia, że zadania zarządcy stanowiące czynności faktyczne, w tym te, o których mowa w art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w przypadku nieutworzenia jednostki będącej zarządcą drogi, mogą być wykonywane przez samorządowy zakład budżetowy obok innych zadań z zakresu gospodarki komunalnej (art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej). Przyznać bowiem należy rację wnoszącemu skargę kasacyjną organowi w zakresie w jakim wskazuje, że ustawa o drogach publicznych przewiduje możliwość przekazania zadań zarządcy drogi wyłącznie wyspecjalizowanej jednostce, którą jest zarząd drogi. Nieutworzenie jej skutkuje tym, że zadania zarządcy drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) samodzielnie lub za pośrednictwem upoważnionych pracowników urzędu gminy (miasta), stosownie do art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. W myśl art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Skoro zatem zadania z zakresu zarządzania drogą publiczną (gminną) należą do wójta, to współdziałanie w realizacji tychże zadań obciąża wskazany aparat pomocniczy. Regulacji wprowadzonej w art. 21 ust. 1 i 1a ustawy o drogach publicznych należy przypisać charakter szczególny, uznając ją za przepis o charakterze lex specialis względem przepisu art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Oznacza to, że zadania zarządcy drogi przypisane wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie mogą być wykonywane w dowolnej formie organizacyjno-prawnej jako rodzaj zadania ze sfery użyteczności publicznej. Trafnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ zatem wskazuje, że zarządzanie drogami publicznymi przez zarządcę, w przypadku niepowołania zarządu drogi, w praktyce sprowadzać się powinno do wyodrębnienia w urzędzie obsługującym wójta (burmistrza, prezydenta miasta) komórki koncentrującej się na sprawach dróg publicznych. Wyodrębnienia tego w ramach urzędu powinien dokonać organ w treści postanowień regulaminu organizacyjnego urzędu (art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Takie stanowisko prezentowane jest również w piśmiennictwie (por. P. Zaborniak [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, uwaga 6 do art. 21). Przyjęcie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 21 ust. 1 i 1a ustawy o drogach publicznych, czyniło zarzut skargi kasacyjnej uzasadnionym, co prowadziło do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Mając na uwadze, że w kontrolowanej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę Gminy Marklowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 7 grudnia 2016 r. w przedmiocie zmiany statutu gminnego zakładu gospodarki komunalnej rozpoznał i ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Śląski prawidłowo przyjął, że zadania powierzone Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej w Marklowicach do wykonania (§ 1 uchwały) mieszczą się w kategorii zadań związanych z utrzymaniem drogi publicznej, wobec czego nie mogły w świetle przyjętej wykładni art. 21 ust. 1 i 1a ustawy o drogach publicznych być wykonywane przez tę jednostkę niedziałającą w charakterze zarządu drogi. Zgodzić się również należało z oceną organu odnośnie do nieprecyzyjności sformułowań uchwały, przez co stanowisko organu nadzoru dotyczące zastosowania w sprawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należało uznać za prawidłowe. Powyższe ustalenie decydowało o oddaleniu skargi (art. 151 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 15 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).