II SA/Gl 139/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany statutu gminnego zakładu gospodarki komunalnej 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. Rada Gminy M., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art.40 ust. 2, art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz § 68 ust. 3 i 4 Statutu Gminy M., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. (Dz. U. Województwa [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany statutu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w M. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność ww. uchwały jako niezgodnej z przepisem z art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 21 ust. 1 w związku z art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440), dalej jako "ustawa" oraz z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazał, iż zadania powierzone Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej w M. do wykonania (§ 1 uchwały) niewątpliwie mieszczą się w kategorii zadań związanych z utrzymaniem drogi publicznej. Utrzymanie drogi - w myśl art. 4 pkt 20 ustawy - obejmuje wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Wojewoda podkreślił, że w przedmiotowej sprawie zarządcą drogi jest Wójt Gminy M. Natomiast, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Tym samym zarządca drogi - Wójt Gminy M. - nie musi pełnić swej funkcji osobiście. Może on zdecydować, że swoje zadania będzie wykonywał przy udziale jednostki organizacyjnej. Powołanie tej jednostki nie jest obligatoryjne. Jeśli jednak taka decyzja zostanie podjęta, to istotne jest to, aby jednostka ta była zarządem drogi. Zaakcentowanie przez ustawodawcę w art. 21 ust. 1 ustawy konieczności posiadania przez tę jednostkę statusu "zarządu dróg" oznacza, że jednostką organizacyjną powołaną do wykonywania zadań przynależnych zarządcy drogi, może być jedynie wyspecjalizowana jednostka, utworzona stricte do pełnienia zadań zarządcy - a nie jakakolwiek inna. Zdaniem organu nadzoru, jak wynika z § 3 Statutu, określającego przedmiot działalności Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w M., Zakład ten nie jest zarządem dróg, ale typową jednostką komunalną powołaną do wykonywania zadań własnych gminy. Tym samym przyznanie tej jednostce zadań należących z mocy ustawy do właściwości zarządcy dróg, a zatem powierzonych Zakładowi na mocy § 1 uchwały nr [...] Rady Gminy M., należy uznać za istotne naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy. Wojewoda wskazał ponadto, że jeżeli nawet podjęto by próbę przyznania Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej w M. statusu zarządu dróg, to i tak nie prowadziłoby to do konwalidacji kwestionowanej uchwały. Przy takim uznaniu nie byłoby bowiem możliwe pozostawienie we właściwości Zakładu zadań wykraczających poza zadania zarządcy dróg, takich jak: utrzymanie czystości na terenie gminy, likwidacja dzikich wysypisk, gospodarowanie obiektami, boiskami sportowymi i rekreacyjnymi, zakładanie i utrzymanie zieleni gminnej, itp. Nadto podkreślił, że zadanie przekazane do wykonania Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej w M. polegające na wykaszaniu i oprysku rowów oraz czyszczeniu kratek zostało sformułowane w sposób nieprecyzyjny. Z tak sformułowanych przepisów nie wynika jednoznacznie, że zadania te będą wykonywane przez wymienioną jednostkę poza pasem drogowym dróg publicznych, a tylko takie zadania mogłyby być powierzone jednostce niebędącej zarządem dróg. W konsekwencji, przepis ten będzie miał zastosowanie także do czynności podejmowanych w pasie drogowym. Dlatego też z uwagi na nieprecyzyjność powyższych sformułowań, nie mogą być one zdaniem organu nadzoru uznane za zgodne z przepisami prawa, a zwłaszcza z art. 2 Konstytucji RP. Powyższy przepis nakłada na organy tworzące system prawa, w tym także na Radę Gminy M., obowiązek formułowania przepisów prawnych w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny. Organ nadzoru nie kwestionuje również możliwości powołania przez Gminę M. gminnej jednostki organizacyjnej, jednak uznaje, iż powierzenie jednostce - w tym przypadku Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej w M. - realizacji zadań zarządcy, narusza w sposób istotny powołane na wstępie przepisy ustawy o drogach publicznych. Jednostka ta została utworzona nie tylko w celu realizacji tych zadań, czyli zadań należących do zarządy drogi, ale również w celu realizacji innych zadań własnych gminy, o których mowa w § 3 pkt 2-11 Statutu. Wobec powyższego organ nadzoru stwierdził, że postanowienie § 1 uchwały, mocą którego Rada powierzyła Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej w M., czyli jednostce innej niż zarząd dróg, wykonywanie zadań zarządcy drogi, istotnie narusza prawo. Pismem z dnia 2 stycznia 2017 r. Rada Gminy M., reprezentowana przez Wójta Gminy M., zastąpionego przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucam naruszenie prawa materialnego: - art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 i 3, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich niezastosowanie oraz art. 91 ust. 1 tej ustawy poprzez orzeczenie nieważności uchwały bez podstaw prawnych ku temu; - art. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 573) poprzez ich niezastosowanie; - art. 2 ust. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że jedyną formą wykonywania przez zarządcę drogi swoich uprawnień jest ustanowienie zarządu drogi i tym samym powierzenie przez radę gminy określonych w uchwale zadań gminnej jednostce organizacyjnej było niedopuszczalne. W uzasadnieniu skargi, rozwijając ww. zarzuty, pełnomocnik wskazał, że organ nadzoru naruszył wiele przepisów prawa materialnego, a nadto nie odniósł się merytorycznie do wyjaśnień złożonych przez stronę. W ocenie jednostki samorządu terytorialnego taki sposób zapisu zadań statutowych Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w M. jest zgodny zarówno z ustawą o samorządzie gminnym, ustawą o gospodarce komunalnej, jak i ustawą o drogach publicznych. Redakcja przepisu zmieniającego Statut GZGK w M. uwzględnia konieczność realizacji zadań gminy z poszanowaniem kompetencji wójta jako zarządcy drogi. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej twierdzenie, że w odniesieniu do dróg gminnych jakiekolwiek czynności związane z utrzymaniem tych dróg muszą być wykonane wyłącznie przez zarządcę drogi narusza wskazane przepisy ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarki komunalnej. Zupełnie niezrozumiałe jest zatem stwierdzenie, że Wójt Gminy M. nie musi pełnić swej funkcji osobiście. Może on zadecydować, że swoje zadania będzie wykonywał przy udziale jednostki organizacyjnej. Pełnomocnik podkreślił, że spór w niniejszej sprawie pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a organem nadzoru sprowadza się do możliwości stosowania ustaw o samorządzie gminnym i gospodarce komunalnej do wykonywania czynności w zakresie zamiatania i odśnieżania dróg przez gminną jednostkę budżetową, w której zakresie działania jest gospodarka komunalna. Zdaniem jednostki samorządu terytorialnego wskazane czynności mieszczą się w zakresie pojęcia gospodarka komunalna i obowiązkiem gminy jest wykonanie tych zadań, bądź przy pomocy zarządu drogi, bądź w inny dozwolony przez prawo sposób. Prawo powinno być zrozumiałe dla osób je stosujących. Do zamiatania dróg, ich odśnieżania nie jest potrzebna jakaś szczególna licencja czy pozwolenie. Dlaczego jednostka budżetowa gminy wykonująca te zadania na drogach gminnych, które nie są drogami publicznymi, działa zgodnie z prawem, a ta sama jednostka wykonująca te zadania na drogach o statusie dróg publicznych już nie. Dalej wskazano, że ustawa o drogach publicznych została uchwalona jeszcze przed powstaniem samorządu gminnego, jej więc wykładnia powinna być dokonywana z uwzględnieniem ustawowych kompetencji i form organizacyjnych samorządu. Jednym z najbardziej cennych uprawnień jest możliwość obrony samodzielności gminy w postępowaniu sądowym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że w przypadku nieutworzenia zarządu drogi obowiązki wykonuje zarządca drogi. Wbrew zaskarżonemu rozstrzygnięciu do wykonywania tych obowiązków zarząd województwa może użyć możliwości przewidzianych w przepisach ustrojowych, a nie wykonywać je osobiście. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej uchwała, której nieważność stwierdził Wojewoda jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, umożliwia gminie realizację jej zadań w sytuacji, gdy gmina nie utworzyła odrębnej jednostki organizacyjnej - zarządu dróg. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. 2016 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt. Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie pojawia się pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma celu ustalenie czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem. W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia organu gminy, z którym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej: u.s.g.). Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa). Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r. , I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 , IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813). Zatem zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody [...] będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. w sprawie zmiany statutu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w M. (dalej: Uchwała) w całości, jako niezgodnej z art. 19 ust. 2 pkt. 4 i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 dalej: u.d.p.), jeśli uchwała ta nie pozostawała w sprzeczności z prawem, rozumianej jako jego istotne naruszenie. Skarga została złożona przez pełnomocnika Gminy M. w trybie art. 98 u.s.g. Ogólne wymogi zaskarżania aktów nadzoru określają przepisy ust. 1 – 3 wskazanego przepisu. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina , której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Przedmiotowa skarga wymogom tym odpowiada. Jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte na podstawie art. 91 u.s.g. Została wniesiona z zachowaniem 30 dniowego terminu, przez legitymowaną Gminę, której interes prawny w wyniku unieważnienia Uchwały został niewątpliwie naruszony. Podstawą wniesienia skargi była uchwała Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] r. W ocenie Sądu, Wojewoda [...] podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze naruszył przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem uchwała nr [...] Rada Gminy M. z dnia [...] r., w sprawie zmiany statutu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w M. nie naruszała w sposób istotny prawa, a tym samym nie pozostawała w sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Istotnego naruszenia prawa tj. normy zawartej w art. 19 ust. 2 pkt. 4 i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 20 u.d.p. Wojewoda upatruje w tym, że Rada Gminy M. dokonując zmiany Statutu GZGK przedmiotową uchwała powierzyła mu zadania w zakresie: zamiatania, odśnieżania dróg i placów; wykaszania i oprysku rowów oraz czyszczenia kratek. Zadania takie, zdaniem organu nadzoru może wykonywać Wójt (jako zarządca drogi) bądź specjalnie powołana jednostka organizacyjna gminy w postaci "zarządu drogi". Do zadań zarządcy drogi należy m.in. (w szczególności) utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 oraz utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów (art. 20 pkt. 4 i pkt. 16 u.d.p.). Stosownie do art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 250, dalej: u.c.p.) 4 do zarządu drogi należą obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi, w tym także: 1) zbieranie i pozbywanie się odpadów zgromadzonych w pojemnikach do tego przeznaczonych i utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; 2) pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej; 3) uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku. Wobec tego zadania przekazane GZGK w M., ze względu na postanowienia art. 5 ust. 4 u.c.p., niewątpliwie należą do zdań zarządu drogi. W myśl art. 21 ust. 1 u.d.p. , zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5 ( w tym przypadku Wójt Gminy M.), może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. To ostatnie postanowienie jest o tyle istotne, ze zadania określone w art. 5 ust. 4 u.c.p., formalnie przypisane zarządowi drogi, będą należały do zarządcy drogi (Wójta), o ile rada gminy nie utworzyła odrębnej jednostki organizacyjnej w postaci zarządu drogi. Zgodnie z art. 21 ust. 1a u.d.p., zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Analiza postanowień zawartych w art. 21 ust. 1 i 1a u.d.p. prowadzi do wniosku, iż zakres pojęć "wykonywanie obowiązków" należących do zarządcy drogi (określonych w art. 20 u.d.p. oraz w dalszych przepisach tego aktu, jak również w przepisach szczególnych, w tym w u.c.p.), a "załatwianie spraw" w imieniu zarządcy drogi są rozbieżne. Najkrócej rzecz ujmując "załatwianie spraw" jest czymś innym, aniżeli "wykonywanie obowiązków" w rozumieniu art. 21 ust. 1 u.d.p. Co za tym idzie, zachodzi możliwość powołania zarządu drogi, którego zadaniem będzie wykonywanie obowiązków przypisanych zarządcy drogi, natomiast nie zostanie on wyposażony w uprawnienia do "załatwiania spraw" z tego zakresu. Charakter zadań należących do zarządcy drogi, wskazany w art. 20, 20a – 20g u.d.p., uzupełniony przepisami szczególnymi ( w tym art. 5 ust. 4 u.c.p.) prowadzi do wniosku, ze mogą one być wykonywane w różny sposób. W dużej części realizacja tych zadań będzie wymagała podejmowania typowych czynności (działań) faktycznych, zwłaszcza jeśli chodzi o zadania związane z utrzymaniem dróg (m.in. zadania określone w art. 5 ust. 4 u.c.p.). Natomiast wykonywanie części zadań będzie wymagało podejmowania czynności prawnych, w tym czynności władczych. Przyjęcie takiego stanowiska otwiera możliwość różnego traktowania poszczególnych zadań (jak też części tych zdań) ze względu na konieczność stosowania do ich realizacji różnych form działania. Może to stanowić podstawę do różnego traktowania zadań w kontekście dopuszczalności powierzeniach zarządowi drogi bądź innemu podmiotowi (innej jednostce organizacyjnej gminy). Trudno znaleźć racjonalny (i prawny) powód, zwłaszcza w przypadku małych gmin, aby zwykłe działania faktyczne mogła prowadzić jedynie specjalnie powołana do tego jednostka, o szczególnym statusie prawnym, jaką jest zarząd dróg. Przyjęcie stanowiska przeciwnego, zakładającego możliwość wykonywania wszystkich zadań należących do zarządcy drogi tylko i wyłącznie przez zarząd dróg pozostaje nie tylko w kolizji z racjonalnością, ale także z przyjętą powszechnie praktyką oraz, jak należy sądzić, rozmija się z intencją ustawodawcy. Trudno bowiem zakładać, że zamiarem ustawodawcy było przymuszenie j.s.t., w szczególności małych gmin, do powoływania zarządów dróg. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z powierzeniem MZGK wykonywania obowiązków, polegających na podejmowaniu czynności faktycznych z zakresu utrzymania dróg. Nie jest to kwestia "załatwiania spraw", ale problematyka mieszcząca się w hipotezie art. 21 ust. 1 u.d.p. Jeśli tak, to wracając do art. 21 ust. 1 u.d.p. czynności takie może wykonywać zarządca drogi albo zarząd drogi, jeśli taki zostanie powołany. W przypadku niepowołania zarządu drogi zadania te należą do zarządcy, a więc w tej sytuacji do Wójta Gminy M. Oczywistą rzeczą jest to, że Wójt nie wykonuje tego rodzaju czynności osobiście (np. sprzątania drogi), ale w sposób (formie) określony przepisami prawa, a ściślej rzecz ujmując przepisami ustawy o gospodarcze komunalnej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 827, dalej: u.g.k.). Niewątpliwie bowiem czynności faktyczne związane z utrzymaniem dróg należących do gminy należą da zadań ze sfery użyteczności publicznej (celem tych czynności jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności związanych z utrzymaniem powszechnie dostępnych dróg). W myśl art. 3 ust. 1 u.g.k., jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej z zastrzeżeniami wynikającymi z ustaw szczegółowych, wymienionych w tym artykule). Spośród jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej formą najczęściej występującą w praktyce są samorządowe zakłady budżetowe, powoływane i działające zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Takim zakładem budżetowym jest Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w M., któremu Rada Gminy powierzyła zadania w zakresie: zamiatania, odśnieżania dróg i placów; wykaszania i oprysku rowów oraz czyszczenia kratek, a więc wykonywanie obowiązków należących do zarządcy drogi o charakterze faktycznym. Wbrew stanowisku Wojewody, brak dostatecznych podstaw, aby twierdzić, iż powierzenie takie ( w takim zakresie) narusza przepisy prawa, a tym bardziej, że narusza je w sposób istotny. Nie ma uzasadnienia teza wyrażona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, zgodnie z którą "zaakcentowanie przez ustawodawcę w art. 21 ust. 1 ustawy konieczności posiadania przez tę jednostkę statusu "zarządu dróg" oznacza, że jednostką organizacyjną powołaną do wykonywania zadań przynależnych zarządcy drogi, może być jedynie wyspecjalizowana jednostka, utworzona stricte do pełnienia zadań zarządcy – a nie jakakolwiek inna". Ponadto, jak zasugerowano o w tymże uzasadnieniu, w przypadku niepowołania zarządu drogi Wójt Gminy M. powinien pełnić taka funkcję osobiście. To, co Wojewoda uznaje za "osobiste" pełnienie roli zarządu drogi, w przełożeniu na język prawny oznacza konieczność wybory przez tenże organ jednej z dopuszczonych przez przepisy u.g.k. prawnych form wykonywania zadań z zakresu użyteczności publicznej. Może to być forma zakładu budżetowego, tak jak w tym przypadku. Co więcej, z przepisów prawa nie wynika, jakoby taki zakład nie mógł wykonywać innych zadań, aniżeli zadania pozostające w zakresie właściwości zarządcy drogi. Na marginesie należy zauważyć nietrafność podnoszonej czasami tezy o braku możliwości oddziaływania wójta na działanie takiej jednostki organizacyjnej, która nie ma statusu zarządu drogi. Te możliwości oddziaływania są dokładnie takie same, bowiem zarząd drogi z zasady będzie także zakładem budżetowym. Z przyczyn wykazanych wyżej Sąd podzielił zarzuty podnoszone w skardze wniesionej przez Gminę M., w szczególności uznając, iż uchwała z dnia 27 października 2016 r. o powierzeniu Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej w M. nie narusza obowiązujących przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.