II OSK 1678/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie: NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) del. WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 871/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie czasowego odebrania zwierząt oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 871/15, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie czasowego odebrania zwierząt. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie w sprawie czasowego odebrania zwierząt (art. 7 ust. 1 w zw.z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt – Dz. U.z 2013r., poz. 856 ze zm. - dalej: ustawa o ochronie zwierząt) B. W. zamieszkałemu w [...] przy ul.[...] . Organ wskazał, że w wyniku wizji lokalnych oraz na podstawie zeznań B. W. nie stwierdzono, aby w gospodarstwie rolnym przetrzymywane były zwierzęta podlegające czasowemu odebraniu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenia [...] w[...] , po którego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że prawidłowe są ustalenia organu I instancji wskazujące, że zwierzęta, wobec których wszczęto procedurę czasowego odebrania właścicielowi nie przebywają już na jego posesji, gdyż zostały przez niego zbyte. Uznając postępowanie w sprawie czasowego odebrania zwierząt jako bezprzedmiotowe, gdyż brak jest przedmiotu żądania, będącego podstawą wszczęcia postępowania, należało je umorzyć. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie [...] w[...] , zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że zasadnie zastosowano w sprawie art. 105 § 1 K.p.a. i umorzono postępowanie prowadzone na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że B. W. sprzedał zwierzęta, które trzymał w gospodarstwie przy ul. [...] w [...] (w tym cztery konie), a cztery inne konie ([...]) zostały wywiezione do innej miejscowości. Kilka kontroli w toku postępowania administracyjnego wykazały, iż w powyższym gospodarstwie rolnym brak jest zwierząt objętych prowadzonym postępowaniem. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w odniesieniu do zwierząt, w których posiadaniu obecnie nie jest uczestnik postępowania brak jest podstaw do wydania decyzji o czasowym ich odebraniu. Odnosząc się do czterech koni, które zostały wywiezione do miejscowości[...] , Sąd pierwszej instancji wskazał, że w stosunku do nich toczyło się postępowanie zakończone decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., którą odmówiono czasowego odebrania zwierząt. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w obrocie prawnym funkcjonuje już decyzja Burmistrza Gminy [...] odmawiająca czasowego odebrania zwierząt, to w tym samym przedmiocie nie może już orzekać inny organ. Dlatego w ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, dlatego zasadne było jego umorzenie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie [...] w[...] . Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - P.p.s.a. skarżący zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuwzględnienie trybu odbioru zwierząt zgodnego z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt; 2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek zawartych w art. 105 K.p.a. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych skarżący wskazał, że postępowanie administracyjne nie stało się bezprzedmiotowe i powinno być nadal prowadzone w stosunku do do czterech koni, które nadal są własnością B. W. Brak jest informacji o zbyciu czterech koni przeniesionych do miejscowości [...] ([...]). Okoliczność, że Burmistrz Gminy [...] wydał decyzję o odmowie odebrania B. W. powyższych zwierząt nie ma wpływu na tok postępowania przed Prezydentem Miasta[...] , ponieważ decyzja ta została wydana w innym trybie, a mianowicie na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną zarówno do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Jedną z podstaw skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że złożona skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez adwokata nie wypełnia wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Zarzucając bowiem naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy skarżąc nie wskazał naruszenia jakiejkolwiek normy P.p.s.a. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że to uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować tej skargi. W sytuacji, gdy strona przytoczy, w petitum skargi kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast przepisów o postępowaniu przed sądem administracyjnym, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych w kasacji zarzutów. Trzeba jednak zaznaczyć, że taki sposób prezentacji zarzutów ogranicza w istotnym stopniu ich skuteczność z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji. Należy wskazać, że jako naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy określono art. 105 K.p.a. bez wskazania jednostki redakcyjnej tego przepisu, składającego się z dwóch paragrafów. Zarzut ten zostanie rozpoznany łącznie z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, ponieważ pozostają one ze sobą w ścisłym związku. Z uzasadnienia podstaw kasacyjnych wynika, że skarżący kwestionuje umorzenie postępowania administracyjnego w odniesieniu do czterech koni należących do uczestnika postępowania, które zostały przewiezione do innej miejscowości. Wypada nadmienić, że w odniesieniu do pozostałych zwierząt skarżący nie kwestionuje, że zostały one zbyte przez B. W. i postępowanie w tym zakresie powinno być umorzone. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji podzielającym stanowisko organów, że w sprawie zaszły podstawy do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania także w zakresie kwestionowanym przez skarżącego. Zgodnie z powołanym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z kilku różnych przyczyn – podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny te mogą powstać np. wskutek zdarzeń prawnych, jak właśnie zbycie przedmiotu własności, którą mogą być także zwierzęta. Z zeznań B. W. złożonych w postępowaniu administracyjnym w dniu 22 czerwca 2015 r. wynika, że cztery konie o imionach [...] zostały przetransportowane do miejscowości[...] , co potwierdził także na rozprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu w dniu 10 marca 2016 r. Protokoły kilku kontroli w gospodarstwie rolnym przy ul. [...] w [...] wskazują, że uczestnik postępowania nie jest w posiadaniu zwierząt objętych postępowaniem. Rację ma skarżący, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie wskazuje, aby uczestnik sprzedał wyżej wskazane konie. Słusznie także podniósł, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. dotycząca czterech koni przebywających na terenie posesji w miejscowości [...] została wydana w innym trybie, albowiem na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, tymczasem postępowanie w rozpoznawanej sprawie prowadzone było na podstawie art. 7 ust. 1 tej ustawy, czego Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł. Pomiędzy postępowaniami prowadzonymi przez przez Prezydenta Miasta [...] a Burmistrza Gminy [...] nie zachodziła zatem tożsamość przedmiotowa. Decyzja wydana w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt jest decyzją następczą, stanowi ona szczególny rodzaj decyzji, która zostaje wydana, gdy zwierzę zostało już faktycznie odebrane, odmiennie zatem niż ma to miejsce w trybie przewidzianym w art. 7 ust. 1 tej ustawy (por. wyroki NSA: z dnia 29 listopada 2016 r., II OSK 442/15; z dnia 9 lutego 2011 r., II OSK 263/10, [w:] CBOSA). Powyższe trafne twierdzenia skarżącego nie wpływają jednak na prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji uznającego rozstrzygnięcia organów o umorzeniu postępowania za zgodne z prawem. Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 ustawy może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane do miejsc określonych w pkt 1-3. Powołany przepis określa m.in. właściwy organ do wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierząt, a jest nim mianowicie wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na pobyt zwierzęcia. Jak niewątpliwie wynika z materiału zebranego w sprawie, cztery konie początkowo przebywały w gospodarstwie rolnym uczestnika postępowania w[...] , a następnie zostały przeniesione do miejscowości[...] , tj. na teren Gminy[...] . W trakcie postępowania prowadzonego w trybie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zmieniła się zatem właściwość organu uprawnionego do orzekania co do czasowego odebrania wskazanych zwierząt, mianowicie organem właściwym stał się Burmistrz Gminy[...] . W tym miejscu wypada podkreślić, że zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W przypadku wydania decyzji przez organ niewłaściwy zachodzi podstawa do stwierdzenia jej nieważności - art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Zgodnie natomiast z art. 65 § 1 K.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Powyższy przepis reguluje wyłącznie ustalenie braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania, o czym przesądza zarówno treść tego artykułu, jak i zamieszczenie w Rozdziale I "Wszczęcie postępowania". Jeżeli w trakcie postępowania organ stwierdzi swoją niewłaściwość, obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 332). Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że umorzenie postępowania administracyjnego także wobec czterech koni przeniesionych przez uczestnika postępowania do innej miejscowości - z uwagi na zmianę organu właściwego, było uprawnione. W tym stanie rzeczy zasadna jest konkluzja, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 6