IV SA/Wa 3139/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę. IV SA/Wa 3139/16 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy [...] (dalej "skarżącego") na postanowienie Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], wymierzające skarżącemu karę pieniężną w wysokości 1. 000 zł (słownie: jeden tysiąc złotych), za wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie kablowej linii energetycznej nN 0,4 kV oraz złączy kablowo - pomiarowych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...], okręg geodezyjny [...], gmina [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.), utrzymał postanowienie Wojewody w mocy. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] października 2016 r., przedstawia się następująco: W dniu 13 lutego 2013 r. Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 16 listopada 2012 r. (data wpływu do Urzędu Gminy [...]: 16 listopada 2012 r.), złożonego przez [...] S.A. z siedzibą w [...], Oddział w [...], reprezentowanej przez [...] [...], prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", wydał decyzję nr [...] znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kablowej linii energetycznej nN wraz ze złączem kablowo - pomiarowym na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...], okręg geodezyjny [...], gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], postanowienie Wojewoda [...] wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 1. 000 zł (słownie: jeden tysiąc złotych), za wydanie decyzji z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. IV SA/Wa 3139/16 Pismem z dnia 3 marca 2015 r., znak: [...] Wójt złożył zażalenie na postanowienie Wojewody, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie niniejszego postępowania. Powyższemu postanowieniu Wójt zarzucił: - naruszenie art. 51 ust. 2 w zw. z ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie czasu trwania postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego bez wyłączenia terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, względnie okresu opóźnienia powstałego z przyczyn niezależnych od organu; - naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. wskutek braku wszechstronnego rozważenia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które należycie rozpatrzone przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary. W uzasadnieniu zażalenia Wójt Gminy [...] opisał szczegółowo powyższe zarzuty. Skarżący podniósł, że organ I instancji przy wymierzaniu kary pieniężnej dokonał jedynie matematycznego wyliczenia, polegającego na odliczeniu od okresu trwania całego postępowania w sprawie, tj. od 89 dni, 65 dni ustawowych oraz "dodatkowo 1 dnia i 7 dni + 14 dni na dokonanie określonych czynności", co skutkowało przyjęciem, że decyzja została wydana z 2-dniową zwłoką. Tymczasem, w ocenie Wójta Gminy [...], uwzględniając treść art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odliczeniu od biegu terminu przedmiotowego postępowania powinien podlegać także, wyznaczony przez organ obwieszczeniem z dnia [...] grudnia 2012 r., 14-dniowy termin na składanie uwag i wniosków do planowanej inwestycji. Skarżący stwierdził także, że w niniejszej sprawie odliczeniu od ustawowego terminu podlega 7-dniowy termin wyznaczony przez organ na zapoznanie się z aktami sprawy (wraz z okresem na doręczenie korespondencji), stanowiący realizację obowiązku zapewnienia czynnego udziału stronom w postępowaniu, przewidzianego wart. 10 Kpa. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wyjaśnił także, że "przedmiotowy wniosek dotknięty był brakami formalnymi, które zostały usunięte w dniu 28 listopada 2012 r., a zatem dopiero od tej daty nastąpiło wszczęcie postępowania i rozpoczęcie biegu terminu załatwienia sprawy, gdyż dopiero wniosek kompletny jest władny do zainicjowania postępowania. IV SA/Wa 3139/16 W ocenie Wójta Gminy [...] brak uwzględnienia przez organ I instancji powyższych kwestii świadczy o ustaleniu stanu faktycznego bez wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co doprowadziło do naruszenia przez organ art. 7 i 77 Kpa oraz art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Minister rozpoznał zażalenie Wójta na postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymując to postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki. W tej sytuacji organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona. Wojewoda [...] ustalił, iż postępowanie prowadzone przez Skarżącego toczyło się przez 89 dni. Organ wojewódzki, po odliczeniu od ww. okresu trwania postępowania ustawowych 65 dni, 7 dni związanych z wezwaniem inwestora w trybie art. 64§2 Kpa do usunięcia braków formalnych wniosku ( tj. od dnia 22 listopada 2012 r. do dnia 28 listopada 2012 r ), 1 dodatkowego dnia wynikającego z art. 57 § 4 Kpa oraz 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji ( tj. od dnia 29 stycznia 2013 r. do dnia 11 lutego 2013 r.), orzekł, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z 2-dniową zwłoką. Minister analizując akta przedmiotowej sprawy stwierdził, że w toku przeprowadzonego przez Wójta Gminy [...] postępowania nie zaistniały, poza wskazanymi powyżej, inne czynności ani zdarzenia, o których mowa w art. 51 ust. 2c IV SA/Wa 3139/16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odpowiadając na zarzut dotyczący nieodliczenia przez organ I instancji 7-dniowego terminu wyznaczonego przez Wójta Gminy [...] na zapoznanie się z aktami sprawy (wraz z okresem przeznaczonym na doręczenie korespondencji) oraz 14-dniowego terminu wyznaczonego obwieszczeniem o wszczęciu postępowania na składanie przez strony postępowania uwag i wniosków do planowanej inwestycji, stwierdził, iż do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można zaliczyć czynności procesowych, które stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Pismem z dnia 18 listopada 2016 r. Wójt wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r., podnosząc przeciwko w/w orzeczeniu następujące zarzuty: 1) naruszenia przepisu art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wadliwe przyjęcie, że dotknięty brakami formalnymi wniosek zainicjował postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, 2) naruszenia przepisu art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 65 – dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają wyłączeniu terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. 14 - dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, wyznaczony w obwieszczeniu z dnia [...] grudnia 2012 r., jak również 7 - dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, wyznaczony w zawiadomieniu z dnia 5 lutego 2013 r. wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji; W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. IV SA/Wa 3139/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r, poz.718) - zwanej dalej "ppsa", uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. prowadzi do następujących wniosków: Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu była prawidłowość zastosowania wobec skarżącego przepisu art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c ustawy). W ocenie Sądu, organ II instancji trafnie uznał, podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji, że Wójt Gminy [...] pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce z wydaniem decyzji lokalizacyjnej łącznie przez okres 2 dni, co musiało skutkować wymierzeniem mu kary w kwocie 1 000 zł. Skonfrontowanie treści zaskarżonego orzeczenia Ministra z dnia [...] października 2016 r. z materiałem dowodowym sprawy prowadzi do wniosku, że zarówno IV SA/Wa 3139/16 ustalenia faktyczne, jak i ocena prawna, dokonane w zaskarżonym postanowieniu są całkowicie prawidłowe W pierwszej kolejności za bezzasadny należy uznać podnoszony w skardze przez Wójta Gminy [...] argument, iż w analizowanej sprawie 65 – dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej winien być liczony od dnia następującego po dniu usunięcia braków formalnych wniosku tj. od dnia 29 listopada 2012 r. Ma rację organ II instancji twierdząc, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczyna bieg od dnia złożenia wniosku, bez względu na jego kompletność. Pogląd ten znajduje potwierdzenia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłym zarówno na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji, gdy wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego zawiera braki formalne, to jedynym możliwym odliczeniem jest okres związany z prawidłowym wezwaniem inwestora do usunięcia braków we wniosku tj. okres od dnia nadania wezwania do dnia jego uzupełnienia. W odniesieniu do zarzutu nieuznania przez organ odwoławczy twierdzenia, że odliczeniu od ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej podlega 14 - dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, wyznaczony w obwieszczeniu z dnia [...] grudnia 2012 r., jak również 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, wyznaczony w zawiadomieniu z dnia 14 lutego 2013 r. wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji, Sąd uznaje stanowisko organu za słuszne. Należy się zgodzić, że do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże stanowią zwykłe działania organu, składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych, nadzwyczajnych działań. Nie można za takie czynności uznać zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania czy też zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Organ II instancji prawidłowo przyjął, że zawiadomienie stron dokonane w formie obwieszczenia, na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 49 k.p.a., nie wymaga od organu prowadzącego postępowanie lokalizacyjne podjęcia działań IV SA/Wa 3139/16 wykraczających poza typowe czynności, charakterystyczne dla tego typu postępowania, które to powinny być dokonane w 65 - dniowym terminie przewidzianym na wydanie rozstrzygnięcia. Minister słusznie zauważył, iż samo nadanie korespondencji jest również zwykłą czynnością organu, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że za brakiem możliwości odliczenia od ustawowego terminu okresu związanego z zawiadomieniem stron na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłym na tle analogicznych spraw dotyczących kar pieniężnych nałożonych na Wójta Gminy [...] za nieterminowe wydawanie decyzji lokalizacyjnych. W wyrokach z dnia 19 maja 2016r. sygn. akt II OSK 2160/14, sygn. akt II OSK 2162/14, sygn. akt II OSK 2187/14, sygn. akt II OSK 48/15, sygn. akt II OSK 60/15, sygn. akt II OSK 1842/15, Sąd zgodził się z organem odwoławczym, iż na uwzględnienie nie zasługują argumenty Wójta Gminy [...] w przedmiocie odliczenia od ustawowego terminu 7-dniowego okresu wyznaczonego stronom postępowania, na podstawie art. 10 Kpa, na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów na podstawie art.151 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji.