I OSK 821/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego K.W. po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 344/17 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 344/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę J.K. na decyzję Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda" z [...] listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W ocenie WSA brak było podstaw do przyjęcia zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 136 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) dalej jako "u.g.n.", poprzez przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości jako zbędnej, w sytuacji, kiedy na wywłaszczonej nieruchomości nie powstała baza rekreacyjna, a nieruchomość została wywłaszczona na cele rekreacji z wniosku Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...]; 2. przepisów postępowania tj. art. 134 § 1, 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez błędne ustalenie przez WSA w uzasadnieniu wyroku, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), skoro organy w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniły w sposób precyzyjny celu wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości oraz terminu w jakim miało dojść do zrealizowania celu wywłaszczenia; naruszenie przez WSA wyżej wymienionych przepisów postępowania miało zdaniem skarżącego istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi, mimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia; 3. przepisów postępowania tj. art. 134 § 1, 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, w tym zarzutu nieprzeprowadzenia przez organy wszystkich możliwych dowodów oraz zarzutu niezastosowania art. 137 u.g.n., w ocenie skarżącego naruszenie przez WSA wyżej wymienionych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi, mimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia; 4. przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1, 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy niezgodnie z obowiązującą procedura i dokonanie przez WSA oceny dowodów z przekroczeniem zasad ich racjonalnej oceny, w oparciu jedynie o przypuszczenia oraz chybione i bezpodstawne domniemania, które nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym oraz przepisach prawnych; zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie przez WSA wyżej wymienionych przepisów postępowania również miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi, mimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia; 5. art. 21 § 2 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie przez WSA bezprawnych działań organów administracji orzekających w niniejszej sprawie polegających na zaakceptowaniu, wbrew gwarancjom konstytucyjnym, że nieruchomość wywłaszczoną można zużyć na inny cel, co oznacza błędne rozumienie gwarancji ochrony własności i tolerowanie przez WSA naruszenia zakazu zużycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, bez zgody poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że cel wywłaszczenia należy interpretować w sposób ścisły, to bowiem ten cel decyduje o tym, czy nieruchomość stała się zbędna. Skarżący wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na cele rekreacji z wniosku Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...]. Jednakże na przedmiotowej nieruchomości nie powstała żadna infrastruktura związana z budową kompleksu sportowego Ośrodka Sportu i Rekreacji, w skład którego miała wejść m.in. strzelnica, bieżnie, hala sportowa. Skarżący zaznaczył, że baza rekreacyjna składająca się m.in. z hali sportowej, strzelnicy, bieżni faktycznie powstała, ale w pewnym oddaleniu od przedmiotowej działki. Nie ma przy tym żadnych podstaw do twierdzenia, że działka skarżącego tworzy wraz z nieruchomościami, na których ta baza powstała, większą całość. Nadto w jego ocenie organy podjęły szereg czynności celem odnalezienia decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, jednakże zaniechały podjęcia innych czynności zmierzających do ustalenia celu wywłaszczenia. Dalej podniósł, że stanowisko organów, zgodnie z którym przeznaczenie nieruchomości wynika z planu zagospodarowania, który został uchwalony 9 lat po wywłaszczeniu, stanowi naruszenie nie tylko art. 136 ust. 2 u.g.n., ale podstawowych gwarancji: konstytucyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to w rozpoznawanej sprawie niewątpliwe jest, że działka skarżącego nr [...], o pow. [...] m² została wywłaszczona decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] września 1977 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] marca 1977 r., który to plan realizacyjny pomimo podejmowanych prób nie został odnaleziony. W oparciu o inne materiały i dowody zgromadzone w sprawie słusznie przyjął Sąd I instancji za organami, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zebrana w sprawie dokumentacja dowodzi, że celem wywłaszczania było przeznaczenie gruntu pod cele rekreacyjne Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...]. Przyjęte cele rekreacji były zrealizowane na wielu działkach i dużym obszarze, z czego działka skarżącego obejmowała tylko niewielką część znajdującą się w środku obszaru na którym cele rekreacji były realizowane. Rodzaj celu jako bazy rekreacyjnej składającej się z różnej służącej do tego infrastruktury i zieleni, w tym boisk i alejek wynika pośrednio też z zagospodarowania opisanego powyżej całego obszaru jako rekreacyjno – plażowego. Powyższe okoliczności w powiązaniu z całością zgromadzonego materiału dowodowego trafnie zostały uznane za zrealizowanie całego celu rekreacji, w tym na działce skarżącego. Organy oparły się na przekonującym materiale dowodowym pośrednim w postaci analizy zdjęć lotniczych z lat: 1963, 1977, 1983 i 1993 oraz sporządzonej porównawczej nakładki celem przypisania obszaru spornej działki i jej zagospodarowania po wywłaszczeniu oraz ustalonej okoliczności przekazania nieruchomości w tym działki skarżącego ośrodkowi Sportu i Rekreacji w [...] w użytkowanie z przeznaczeniem pod bazę rekreacyjną. Organy podjęły przy tym szereg działań celem dalszego udokumentowania zrealizowania zgodnie z przyjętym celem wywłaszczenia, lecz z racji upływu 40 lat poszukiwania w Archiwum Państwowym w [...], Urzędzie Miasta i Gminy [...] oraz Archiwum Narodowym w [...] nie przyniosły rezultatu w postaci decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] marca 1977 r. Jak wynika z pisma z [...] maja 2015 r. Archiwum Narodowe w [...] Ekspozytura Archiwum w [...] posiada jedynie akta Ośrodka Sportu i Rekreacji dotyczące budżetu z lat 1982 - 1989. Także oględziny i zdjęcia (k. 157-163 akt adm.) obrazujące obecny stan zagospodarowania wskazują, iż działka skarżącego oraz obszar sąsiedni łącznie tworzą zwarty teren rekreacyjny, przy czym działka skarżącego obejmuje teren zielony i alejki bez innej infrastruktury. Powtórzyć też należy za Sądem I instancji, iż błędem było określanie przez organy celu wywłaszczenia między innymi na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony 9 lat po dokonaniu wywłaszczenia. Jednakże owo uchybienie nie miało wpływu na poprawność rozstrzygnięcia, bowiem ów cel ustalono poprawnie na podstawie innych dowodów zgromadzonych w sprawie. Rację ma też Sąd I instancji twierdząc, że podnoszone okoliczności, iż nie ma tam innej infrastruktury rekreacyjnej w postaci np. boisk nie oznacza, iż w/w cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W uzasadnieniu zauważono bowiem, że działka skarżącego obejmuje tylko niewielką część znajdującą się w środku obszaru na którym cele rekreacji były realizowane. Baza rekreacyjna składająca się z różnej służącej do tego infrastruktury i zieleni, w tym boisk i alejek tworzy zwartą całość, a zatem okoliczność braku innego rodzaju zagospodarowania działki skarżącego poza zielenią i alejkami nie oznacza niezrealizowania celu wywłaszczenia. Wyodrębnienie działki skarżącego z tak zagospodarowanej całości i jej zwrot byłoby bezzasadne, a zatem organy prawidłowo odmówiły zwrotu. Zatem z punktu widzenia przedmiotu postępowania wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione i ocenione przez organy. W sprawie wyjaśniono bowiem w oparciu o materiały pośrednie jaki był cel wywłaszczenia oraz jakie działania podjęto na działce należącej do skarżącego po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Jeśli chodzi o naruszenie prawa materialnego, to według art. 136 ust. 3 u.g.n. zwrot nieruchomości jest możliwy, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: 1. nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej 2. aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Zgodnie zaś z art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W sprawie niewątpliwe jest, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Brak na działce skarżącego infrastruktury lub niedawno wykonane prace np. w postaci ławek nie świadczy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Okoliczność wymiany starych elementów lub późniejsza modernizacja nie oznacza braku realizacji celu wywłaszczenia. Trzeba dodać, że w sprawach o zwrot nieruchomości, które zostały wywłaszczone pod budowę tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, należy uwzględniać nie tylko budowę poszczególnych budynków, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na tzw. infrastrukturę towarzyszącą, czyli służącą głównemu celowi wywłaszczenia. Jak już wspomniano działka skarżącego wchodziła w skład zwartego obszaru wywłaszczonego na cele rekreacji z wniosku Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...]. Przeprowadzone w sprawie ustalenia organów dowodzą, że teren działki skarżącego został przeznaczony na cele rekreacyjne, aczkolwiek poczyniono na nim niewielkie nakłady inwestycyjne. Z kolei terminy realizacji celu wywłaszczenia zaczęły obowiązywać: 7 - letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (stosownie do art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami) a 10 - letni z dniem 22 września 2004 r. (stosownie do art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2004 r. poz. 1492). Przed tymi datami, obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek okresu (tak: NSA w tezie wyroku z dnia 20 października 2017 r. sygn. I OSK 3475/15, w wyroku z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. I OSK 761/13). Nie ma zatem znaczenia w sprawie okoliczność kiedy zrealizowano cel wywłaszczenia. Istotne jest, że obecny sposób zagospodarowania spornego obszaru, zgodny z planem realizacyjnym, odpowiadającym celowi wywłaszczenia, zaistniał przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest niewątpliwe. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.