I OSK 761/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Miasta W. oraz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 272/12 w sprawie ze skarg Miasta W. oraz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargi kasacyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 272/12 oddalił skargi Miasta W. i P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość gruntowa położona w W. przy ul. [...] (aktualnie w rejonie ul. [...]), oznaczona pierwotnie jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, stanowiła własność A.S. Aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1976 r. Rep. [...] została ona nabyta na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), w celu przeznaczenia jej pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" na podstawie decyzji lokalizacyjnej Wydziału Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...]. Obecnie w/w nieruchomość wchodzi w skład działki ew. nr [...] (stanowiącej ul. [...]), działki ew. nr [...] (stanowiącej ul. [...]), działki ew. nr [...] oraz działki ew. nr [...] (która w następstwie decyzji zwrotowej, ulec miała podziałowi na dz. nr [...] i [...]). Działki nr [...] i [...] stanowią własność komunalną. Natomiast pozostałe dwie działki (nr [...] i [...]) stanowią własność Skarbu Państwa. Na obszarze działki nr [...], oddanej w dzierżawę spółce P. aktem notarialnym z dnia [...] października 2002 r. rep. A nr [...], posadowiona jest część nieukończonej konstrukcji budynku hali targowej (część tej konstrukcji znajduje się na przyległej do przedmiotowej działki działce nr [...]), wznoszonej przez w/w Spółkę na podstawie uzyskanego w dniu [...] października 1998 r. zezwolenia na budowę zespołu handlowo-usługowego w formie hali targowej z uzupełniającą funkcją biurową, garażem podziemnym, przyłączami i zagospodarowaniem terenu (decyzja nr [...]). Następcami prawnymi A.S., dawnej właścicielki działki nr [...], są obecnie: [...] (postanowienie Sądu Rejonowego [...]: z dnia [...] lipca 1997 r. [...], z dnia [...] lutego 1995 r. [...] oraz z dnia [...] września 2001 r. [...]). R.S. w piśmie z dnia 18 marca 1997 r. wystąpiła o zwrot przedmiotowej nieruchomości z uwagi na jej niewykorzystanie zgodnie z celem wywłaszczenia. Do powyższego wniosku przyłączyli się pozostali spadkobiercy A.S. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...], utrzymaną w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] września 2000 r. nr [...], odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Następnie, w wyniku przeprowadzonego przez postępowania nadzorczego Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność obu wymienionych decyzji. Z uwagi na powyższe wniosek o zwrot nieruchomości podlegał ponownemu rozpoznaniu. Wojewoda [...] mając na uwadze to, że Prezydent W., sprawujący jednocześnie funkcję starosty, podlegał wyłączeniu od rozpoznania tej części wniosku, która dotyczyła nieruchomości stanowiących aktualnie własność W., postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] wyznaczył do załatwienia sprawy Starostę [...]. Starosta [...] po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] orzekł o zwrocie działek nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, pochodzących z dawnej działki nr [...], na rzecz następców prawnych dawnej właścicielki nieruchomości i zobowiązał ich do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczenie w kwocie [...] zł. Jednocześnie stwierdził, że ostateczna decyzja o zwrocie przedmiotowej nieruchomości zatwierdza projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy z dnia z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej w skrócie u.g.n.), wskazał, że zwrotowi podlega nieruchomość lub jej część, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Wystąpienie choćby jednej z tych przesłanek nakazuje organowi administracji publicznej uznanie nieruchomości za zbędną, co oznacza konieczność jej zwrotu. Starosta [...] podał, że mimo poszukiwań nie udało mu się odnaleźć planu realizacyjnego na teren objęty wywłaszczeniem. Jednakże, w oparciu o dokumentację fotograficzną terenu pochodzącą z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, obejmującą zdjęcia lotnicze wykonane w dniu 22 sierpnia 1987 r., w 1990 oraz w dniu 17 maja 1997 r., stwierdził, że jeszcze czternaście lat po wywłaszczeniu teren nie był w żaden sposób zagospodarowany i pozostawał w takim stanie w jakim został wywłaszczony. Rozpoczęcie prac związanych z celem wywłaszczenia, tj. budową obiektów związanych z osiedlem mieszkaniowym "[...]" miało miejsce 22 lata od daty wywłaszczenia i zostało dokonane przez podmiot komercyjny, przy czym ta inwestycja do dnia orzekania o zwrocie nie została zakończona. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że w sytuacji, gdy od momentu wywłaszczenia nie poczyniono na zwracanej nieruchomości żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, a nieruchomość pozostaje w stanie niezmienionym, a więc takim jak w dacie wywłaszczenia, nie jest konieczne ustalenie, jakie konkretnie obiekty powinny znajdować się na wywłaszczonym gruncie. Wystarczy wówczas ustalenie, że pomimo upływu terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n., cel wywłaszczenia faktycznie nie został zrealizowany, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Starosta [...] powołując się na opinię rzeczoznawcy majątkowego W.K. w sporządzonym przez nią w dniu 6 sierpnia 2010 r. operacie szacunkowym (zaktualizowanym w dniu 15 marca 2011 r.) – w której rzeczoznawca, mając na względzie fakt, iż fragment zespołu handlowo-usługowego posadowiony na zwracanym gruncie usytuowany jest także na innych działkach (działce nr [...]) i jako taki z uwagi na rozwiązania konstrukcyjne nie może funkcjonować samodzielnie, wycenił posadowione na działce elementy hali oraz koszt ich rozbiórki, wskazując, że koszty te się równoważą – odstąpił od orzekania o obowiązku zwrotu nakładów, dokonanych na nieruchomości po wywłaszczeniu. Stosownie do art. 140 ust. 1-3 u.g.n. orzekł jedynie, o obowiązku zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, odpowiadającej proporcjonalnie części zwracanej nieruchomości. Powyższa decyzja stała się przedmiotem odwołania P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Miasta W. do Wojewody [...]. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołań decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podzielił ocenę organu pierwszej instancji, że na objętym rozstrzygnięciem gruncie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., co stanowi podstawę do dokonania zwrotu nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego fakt ten potwierdzają zdjęcia lotnicze terenu wykonane w 1987, 1990 i 1997 roku, z których bezspornie wynika, iż do 1990 r. sporne działki pozostawały w stanie niezmienionym od dnia wywłaszczenia. Fakt braku zagospodarowania nieruchomości do 1998 r. potwierdza także wydanie decyzji z dnia 5 października 1998 r. o pozwoleniu na budowę zespołu handlowo-usługowego, którego to budowa nigdy nie została zrealizowana, a niedokończona konstrukcja stalowa budynków nadal znajduje się na gruncie, co potwierdzały dokonane z udziałem stron w dniu 4 października 2007 r. oględziny nieruchomości, a także późniejsze jej oględziny przeprowadzone w dniu 31 lipca 2010r. przez rzeczoznawcę majątkowego w toku przygotowywania wyceny, jak również materiał fotograficzny znajdujący się w aktach sprawy. W sprawie nie zachodzi konieczność dokonywania szczegółowych ustaleń, jaka dokładnie inwestycja miała być zrealizowana na tej części wywłaszczonej nieruchomości, skoro pomimo upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. pozostawała ona w stanie niezmienionym (tj. takim, jak w dacie wywłaszczenia) bez rozpoczęcia jakichkolwiek prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Zasadne było zatem orzeczenie o jej zwrocie. Wojewoda [...] odnosząc się do kwestii wzrostu wartości zwracanej nieruchomości w związku z jej zagospodarowaniem po wywłaszczeniu podał, że powstała na przedmiotowym gruncie konstrukcja (która nie może ze względów technologicznych samodzielnie funkcjonować), w świetle doświadczenia życiowego, stanowi ograniczenie dla właścicieli. Mogą oni w drodze stosownych postępowań i powództw doprowadzić ewentualnie do usunięcia zabudowy lub wykupienia działki, mogą także zgodzić się na jej sprzedaż, czy inną formę udostępnienia pod realizację rozpoczętej inwestycji. Katalog możliwych sposobów korzystania z działki jest jednak faktycznie ograniczony lub uwarunkowany uprzednimi procedurami porządkującymi stan faktyczny. W konsekwencji za prawidłową uznać należy opinię rzeczoznawcy, wskazującą, że zapewne zajdzie konieczność dokonania rozbiórki istniejących elementów. Mając zatem na względzie, że w świetle tej opinii koszt rozbiórki konstrukcji jest równy cenie, jaką można otrzymać za odzyskaną stal, zasadne było zaniechanie doliczenia dokonanych nakładów do kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. W ocenie organu odwoławczego, konstrukcja przyjęta w art. 140 ust. 4 u.g.n. nie pozwala na utożsamienie wartości nakładów z kwestią wzrostu wartości nieruchomości. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, gdy poczynione nakłady nie wpływają pozytywnie na nieruchomość, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Powyższa decyzja Wojewody [...] stała się przedmiotem skarg Miasta W. i P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem Miasta W. nie było podstaw do zwrotu nieruchomości, gdyż cel wywłaszczenia został na gruncie zrealizowany. Osiedle mieszkaniowe z usługami "[...]", dla którego realizacji potrzeb nastąpiło nabycie przedmiotowych działek jest inwestycją wieloletnią. Obejmuje wielohektarowy teren, na którym realizowana jest budowa domów mieszkalnych wraz z infrastrukturą osiedla w postaci obiektów handlowych, usługowych, urządzeń technicznych, ciągów komunikacyjnych, parkingów i innych urządzeń, które są niezbędne dla mieszkańców osiedla. Poszczególne inwestycje osiedla są realizowane sukcesywnie w kolejnych latach i fakt złożenia wniosku przez byłego właściciela o zwrot działki objętej lokalizacją osiedla nie ma wpływu na realizację zamierzeń inwestycyjnych. Z pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Delegatura [...] z dnia 4 września 2009 r. wynika, że m.in. na projektowaną działkę nr [...] z obrębu [...] decyzją z dnia [...] października 1998 r. nr [...] zezwolono na budowę zespołu handlowo-usługowego w formie hali targowej. Skoro zatem przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana pod budowę infrastruktury osiedla, to prawidłowa jest ocena, że działki nie stały się zbędne na cele określone w akcie notarialnym ich nabycia. Ponadto Miasto W. podało, że w dacie wywłaszczenia oraz w dacie realizacji inwestycji nie obowiązywały przepisy prawne, które zobowiązywały organ do realizacji celu wywłaszczenia w okresie 7-10 lat od wywłaszczenia. Wskazało również, iż w wydanej przez Wojewodę [...] decyzji nie uwzględniono nakładów na nieruchomości poniesionych przez Spółkę P. W aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – T.K. z dnia 27 stycznia 2010 r., z którego wynika, że w wyniku wybudowania konstrukcji budynku zespołu handlowo-usługowego wartość nieruchomości zwiększyła się o [...] zł. Jednocześnie Miasto W. wniosło o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 12 maja 2011 r. w sprawie I SA/Wa 41/11 pytania prawnego o zbadanie zgodności art. 1 pkt 89 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141 poz. 1492) w zw. z art. 19 tej ustawy – zmieniającego art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie nowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 w sytuacji, kiedy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został przez jednostkę samorządu terytorialnego zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe Miasto W. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, zarzucając: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji, tj.: a) art.6 i art.8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), wyrażające się w prowadzeniu postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa oraz nie podnosi świadomości i kultury prawnej obywateli; b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, a ponadto poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i wyciągnięcie nietrafnych wniosków z poszczególnych dowodów zgromadzonych w sprawie; c) art. 107 § 1 i 3 K.p.a., wyrażające się w zaniechaniu należytego wyjaśnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności zaniechaniu wskazania konkretnych dowodów, na podstawie których organ dokonał ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie, skutkujące niezasadnym przyjęciem, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy ziściła się przesłanka warunkująca zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a przede wszystkim polegające na analizowaniu celu wywłaszczenia w oderwaniu od całości inwestycji o charakterze kompleksu obiektów i urządzeń i dokonywaniu partykularnych ocen w odniesieniu tylko do integralnej części zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu skargi Spółka podała, że cel wywłaszczenia, polegający na budowie zespołu mieszkaniowego "[...]", obejmuje nie tylko budynki mieszkalne, ale również wszelką infrastrukturę i urządzenia służące zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. W związku z powyższym realizacja celu wywłaszczenia musi być analizowana w powiązaniu całością. Integralność tego typu obiektów i objęcie go jako całości jednym zadaniem inwestycyjnym nie dopuszcza partykularnych ocen w zakresie zrealizowania bądź niezrealizowania celu publicznego. Zdaniem skarżącej bezsprzeczne jest, że pozostała część wywłaszczonego terenu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wywłaszczona nieruchomość miała pow. [...] m2. Organ w prowadzonym postępowaniu nie odniósł się do tej części nieruchomości i nie poddał jej właściwej analizie prawnej pod kątem jej wykorzystania, co zapewne doprowadziłoby do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Budowa zespołu handlowo-usługowego w formie hali targowej, która niewątpliwie jest w realizacji, stanowi tylko jeden z elementów, na który składa się planowana inwestycja – budowa zespołu mieszkaniowego "[...]". W ocenie skarżącej Spółki wobec faktu, że całość inwestycji, pod którą nastąpiło wywłaszczenie, ma charakter kompleksu obiektów i urządzeń, a budowa hali targowej, jest kolejnym elementem tego zamierzenia, brak jest podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestniczki postępowania – R.S. i L.S. wniosły o oddalenie skarg. Na rozprawie w dniu 24 września 2012 r. skarżąca Spółka wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na prowadzone przed Sądem Apelacyjnym [...] postępowanie o sygn. akt [...] w sprawie o ustanowienie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" prawa użytkowania wieczystego gruntów objętych m.in. zaskarżoną decyzją. Wniosek ten został poparty przez Miasto W., które dodatkowo podtrzymało swój wniosek zawarty w skardze o zawieszenie postępowania ze względu na pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 41/11. Uczestniczki postępowania R.S. i L.S. wniosły o nieuwzględnienie tych wniosków i oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani nie dopuściły się istotnego naruszenia procedury administracyjnej. Sąd pierwszej instancji odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosków skarżących o zawieszenie postępowania stwierdził, że nie mogły one zostać uwzględnione, gdyż w ocenie Sądu zarówno postępowanie prowadzone przed sądem powszechnym w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntów (objętych kwestionowaną decyzją) na rzecz spółdzielni mieszkaniowej jak też ocena konstytucyjności art. 1 pkt 89 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, mocą którego znowelizowano art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mają wpływu na niniejsze postępowanie, a tym samym nie stanowią one zagadnienia prejudycjalnego, w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). Przede wszystkim wskazać należy, iż rozstrzygnięcie sprawy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu, objętego żądaniem rewindykacyjnym dawnego właściciela (jego spadkobiercy) w żadnym razie nie może mieć pierwszeństwa przed rozpoznaniem niniejszego żądania, które – jak podkreśla się w orzecznictwie – ma pierwszeństwo przed innymi roszczeniami dotyczącymi tego samego mienia, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Inne stanowisko w tej kwestii godziłoby nie tylko w zasadę pewności obrotu prawnego, lecz także w zasadę ochrony prawa własności i innych praw majątkowych wyrażoną w art. 64 Konstytucji RP. Prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej doznaje jedynie ograniczenia w sytuacji przewidzianej w art. 229 u.g.n., który wyraźnie stanowi, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie (została ona sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej) i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi, ewentualnie jego następcy prawnemu, nie przysługuje roszczenie o zwrot tej nieruchomości, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w powołanych przepisach. Jest to jedyna regulacja w całym systemie prawnym, która wyłącza skuteczne domaganie się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność tej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 647/10 LEX nr 1079794). Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny samą zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować, jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy (por. wyrok z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01, OTK ZU 2001/7/216). Skoro zatem prawo byłego właściciela wyprzedza prawa dochodzone w stosunku do tej samej nieruchomości przez inne osoby, a do ustanowienia na niej i ujawnienia w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego przed 1 stycznia 1998 r. na rzecz osób trzecich (tu spółdzielni mieszkaniowej) nie doszło, to wynik prowadzonego obecnie przed sądem powszechnym postępowania mającego doprowadzić do ustanowienia tego prawa, nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności zwrotu tej nieruchomości, a w konsekwencji oceny legalności podjętej w tym przedmiocie decyzji. Z kolei ocena konstytucyjności dokonanej z dniem 22 września 2004 r. nowelizacji art. 137 u.g.n., polegającej na wprowadzeniu do normatywnej definicji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia dziesięcioletniej górnej granicy w jakiej inwestycja, na potrzeby której odjęto własność nieruchomości, została ukończona, pozostaje bez związku z rozpoznawaną sprawą. Podstawą orzeczenia w niniejszej sprawie o zwrocie wywłaszczonej w 1976 r. nieruchomości nie było bowiem to, że cel został zrealizowany po 10 latach, ale to, że rozpoczęcie inwestycji, która legła u podstaw wywłaszczenia nie nastąpiło przed upływem lat 7. Ta zaś przesłanka zbędności była już ustanowiona w pierwotnej wersji ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przechodząc do istoty sprawy, podał, że zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały uregulowane w rozdziale 6 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami i mają odpowiednie zastosowanie także do nieruchomości nabytych w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w związku z odesłaniem zawartym w art. 216 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu. Stosownie do art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczaniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z powyższej regulacji wynika, że podstawą uzyskania zwrotu nieruchomości przez jej dawnych właścicieli jest ustalenie, że inwestycji, która legła u podstaw wywłaszczenia nie rozpoczęto w ciągu siedmiu lat od dnia wywłaszczenia, bądź wprawdzie zaczęto ją realizować, ale nie została ona ukończona pomimo upływu lat dziesięciu od wywłaszczenia. A contrario nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została ona wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia (por.: T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wyd. 4, Lexis Nexis, s. 358; wyroki NSA z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1125/11, Lex nr 1082567, z dnia 18 lipca 2012r. sygn. akt I OSK 1038/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy zaistnienie stanu faktycznego objętego hipotezą normy prawnej zawartej w tym przepisie oraz złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przez wszystkich uprawnionych, przy jednoczesnym braku zaistnienia negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości określonej w art. 229 u.g.n., oraz braku wyłączenia nieruchomości z powszechnego obrotu ze względu na sposób jej zagospodarowania (np. w następstwie urządzenia na niej drogi publicznej) prowadzić musi każdorazowo do uwzględnienia wniosku dawnych właścicieli (ich spadkobierców). W przypadku, gdy dochodzi do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ustawodawca w art. 140 ust. 1 u.g.n. nałożył na poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę obowiązek zwrotu Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalonego w decyzji odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym, że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2 u.g.n, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (art. 140 ust. 2 u.g.n.). W przypadku zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (art. 140 ust. 3 u.g.n.) Natomiast z art. 140 ust. 4 u.g.n. wynika, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że położona w W. w rejonie obecnych ulic [...] dawna nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m2 – obejmująca obecnie m.in. teren projektowanej działki nr [...] o pow. [...] m2 oraz działki nr [...] o pow. [...] m2 – została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1976 r. [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w celu przeznaczenia jej pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" na podstawie decyzji lokalizacyjnej Wydziału Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...]. Bezsporne jest również to, że w toku prowadzonego postępowania, mimo czynionych w tym zakresie starań, organom nie udało się ustalić jakie konkretne zamierzenia, w ramach tak ogólnie zdefiniowanego celu wywłaszczenia, na nieruchomości – w jej części objętej niniejszym postępowaniem – miały być zrealizowane. Istotą sporu jest natomiast to, czy w powyższej sytuacji (a więc braku ustalenia jakie konkretne inwestycje na gruncie miały być zrealizowane), możliwe jest rozstrzygnięcie o zwrocie nieruchomości ze względu na zaistnienie przesłanek jej zbędności na cel wywłaszczenia, określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., jak również znaczenie rozpoczętej na gruncie w 1998 r. i dotychczas niezakończonej inwestycji, polegającej na budowie kompleksu handlowo-usługowego, w kontekście realizacji celu wywłaszczenia. Sporna również pozostaje kwestia ustalonej w decyzji kwoty zwracanego odszkodowania, w której nie uwzględniono wartości poniesionych przez inwestora, tj. firmę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nakładów na nieruchomości. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż wprawdzie jednym z istotnych elementów postępowania wyjaśniającego prowadzonego w przedmiocie zwrotu nieruchomości jest precyzyjne ustalenie, jakie konkretne zamierzenia w ramach realizacji celu publicznego miały zostać wykonane na wywłaszczonej nieruchomości, to jednak sytuacja, w której cel wywłaszczenia (określony w umowie, bądź decyzji) został sformułowany w sposób ogólny i nie zachowała się dokumentacja pozwalająca na zidentyfikowanie zaplanowanych na gruncie zamierzeń, nie może stanowić przeszkody uniemożliwiającej odzyskanie nieruchomości, o ile zostanie stwierdzone, że w okresach, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nie były na niej prowadzone jakiekolwiek inwestycje. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Z dokumentacji fotograficznej uzyskanej z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, obejmującej zdjęcia lotnicze wykonane w dniu 22 sierpnia 1987 r., w 1990 r. oraz w dniu 17 maja 1997 r. niezbicie wynika, że co najmniej do roku 1990 (a więc 14 lat od wywłaszczenia) na gruncie obejmującym działki nr [...] brak było jakiejkolwiek aktywności inwestycyjnej, mającej znamiona zaplanowanych i celowych działań. Naniesienia na gruncie uwidocznione zostały dopiero na zdjęciu wykonanym w 1997 r. Sama zaś decyzja zezwalająca na realizację m.in. na tym terenie inwestycji w postaci zespołu handlowo-usługowego została wydana dopiero w dniu [...] października 1998 r. – a więc 22 lata po wywłaszczeniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji taki stan faktyczny wypełniał, normatywnie zdefiniowane przesłanki zbędności tej części nieruchomości na cel wywłaszczenia, co wobec złożenia przez wszystkich uprawnionych stosownego wniosku, obligowało organ do orzeczenia o jej zwrocie, stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. W tym zakresie brak jest zatem podstaw do kwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, jak też utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Podnoszona przez skarżącą Spółkę argumentacja, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości (wywłaszczeniem objęto wszak [...] m2 gruntu, a zwrot obejmował działki o łącznej powierzchni [...] m2), nie ma w realiach rozpoznawanej sprawy znaczenia dla oceny stanu zbędności zwracanej części wywłaszczanego gruntu. Zważyć bowiem należy, iż pozostała objęta wywłaszczeniem część nieruchomości (wchodząca obecnie w skład ul. [...] – dz. nr [...] i ul. [...] – dz. nr [...]) nie jest funkcjonalnie związana ze zwracanym gruntem, a więc korzystanie z niej i istniejących na niej naniesień nie jest uwarunkowane sposobem zagospodarowania gruntów podlegających zwrotowi i istnienie na tych gruntach władztwa publicznoprawnego. W związku z powyższym, brak rozważań organów w podjętych w sprawie decyzjach o realizacji celu publicznego poza obszarem podlegającym zwrotowi, nie oznacza, że rozstrzygnięcia te zostały wydane bez należytego wyjaśnienia i oceny prawnej istotnych elementów stanu faktycznego, a tym samym, że organy uchybiły dyspozycji norm zawartych w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom skarg uznał, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a motywy podjętego rozstrzygnięcia, zarówno w ich aspekcie prawnym, jak też faktycznym, zostały w uzasadnieniu tych decyzji przedstawione w sposób spełniający wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Argumentacja W. wskazująca na brak ustanowienia terminów realizacji inwestycji celu publicznego, który legł u podstaw wywłaszczenia, w ustawodawstwie obowiązującym w dacie jej nabywania przez Skarb Państwa, a więc ustawie z dnia 12 marca 1958 r., zastąpionej następnie ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. – o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), jest o tyle nietrafna, że to z woli ustawodawcy także do wywłaszczeń realizowanych pod rządami tych ustaw, zastosowanie znajdują przepisy dotyczące zasad zwrotu nieruchomości zawarte w obowiązujących obecnie przepisach (vide art. 216 ust. 1 i 3 u.g.n.). Tak więc to ustawodawca, zadecydował, że także definicja legalna zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, ustanowiona w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., ma zastosowanie w sprawach, w których w uprzednim stanie prawnym, nie było ustanowionych terminów realizacji inwestycji, której koniecznością wykonania motywowano odjęcie własności. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wbrew zarzutom Miasta W. także brak doliczenia do podlegającej zwrotowi na jego rzecz zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, kosztów nakładów poczynionych na gruncie przez Spółkę P. – które zdaniem skarżącego zwiększyły wartość nieruchomości – nie narusza prawa, choć motywy, którymi kierowały się organy podejmując w tym zakresie rozstrzygnięcie nie są trafne. W motywach podjętej decyzji wskazywały one bowiem na brak możliwości samodzielnego funkcjonowania znajdującej się na gruntach konstrukcji hali (stanowiącej obciążenie dla właściciela nieruchomości), skutkujące koniecznością jej demontażu, którego koszty zrównoważone mogą być możliwą do uzyskania ceną za uzyskany w ten sposób złom. Nie kwestionując oceny braku samodzielności funkcjonowania konstrukcji hali (popartej znajdującą się w aktach opinią rzeczoznawcy), Sąd pierwszej instancji wskazał, że to nie ta okoliczność jest przesądzająca z punktu widzenia możliwości podwyższenia kwoty zwracanego odszkodowania. Na przeszkodzie jego podwyższeniu o koszty nakładów poniesionych na zwracanym gruncie przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przede wszystkim stoi fakt, że realizowana przez tę Spółkę inwestycja, a w konsekwencji poczynione przez nią nakłady, nie są nakładami związanymi z realizacją celu publicznego, na który nastąpiło wywłaszczenie, lecz są nakładami realizowanymi poza tym celem. Żadne racjonalne przesłanki nie mogą prowadzić do wniosku, że zamierzenie celu publicznego w postaci budowy osiedla mieszkaniowego wraz usługami (a więc także infrastruktury mu towarzyszącej) zainicjowane w innych realiach społeczno-polityczno-gospodarczych (w warunkach gospodarki centralnie sterowanej), jest tożsame z zamierzeniem realizowanym ponad 20 lat później w systemie gospodarki wolnorynkowej, przez podmiot komercyjny w ramach prowadzonej przez niego działalności biznesowej. Materialnoprawną podstawę podwyższenia kwoty, podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania stanowi art. 140 ust. 4 u.g.n. Przepis ten stanowi, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Dla właściwego zdekodowania normy prawnej zawartej w tym przepisie nie jest jednak wystarczające odwołanie się do jego wykładni gramatycznej, której zastosowanie mogłoby prowadzić do wniosku, że wszystkie nakłady poczynione na gruncie po wywłaszczeniu, o ile skutkują podwyższeniem wartości nieruchomości winny być doliczone do kwoty zwracanego odszkodowania (przy ograniczeniu ustanowionym w art. 217 ust. 2 u.g.n.), co w skrajnych przypadkach czyniłoby możliwość realnego odzyskania przez jednostkę utraconej nieruchomości nieosiągalną. Uwzględnić zatem należy wykładnię systemową i prokonstytucyjną, która prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Wynika to z przepisu art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n., oraz art. 137 u.g.n., gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zamiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Gwarancje te prowadzą do wniosku, że wolą ustawodawcy, kierującego się zasadami konstytucyjnymi zawartymi w art. 21 i art. 64 ustawy zasadniczej, było ograniczenie wywłaszczenia do przypadków niezbędnych i to służących realizacji celu publicznego. W tym kontekście art. 140 ust. 4 może być wykładany tylko w zgodzie z Konstytucją RP, a to oznacza, że nie może odnosić się do wszystkich nakładów poczynionych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Zatem tylko zwiększenie wartości nieruchomości wywłaszczonej, będące następstwem realizacji celu publicznego, winno podlegać uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania, na podstawie art. 140 ust. 4 u.g.n. Oparcie się wyłącznie na dyrektywach wykładni językowej, stanowiłoby zaprzeczenie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i prowadziłoby do rezultatów sprzecznych z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP ideą sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1971/10, LEX nr 1101479). Sąd pierwszej instancji odnosząc się do wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę T.K., wskazującej na wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem na gruncie konstrukcji hali o kwotę [...] zł, stwierdził, że niezależnie od przedstawionych wyżej zastrzeżeń odnoszących się do możliwości podwyższenia z tego tytułu kwoty zwracanego odszkodowania, ta opinia jako sporządzona na wniosek strony postępowania – Miasta W., nie mogła stanowić podstawy podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Nie stanowiła ona bowiem opinii biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a., wymaganej do ustalenia wartości nieruchomości wg stanu z dnia wywłaszczenia i dnia jej zwrotu. Na tej podstawie biegłego może powołać tylko organ administracji publicznej prowadzący postępowanie. Biegły taki w osobie rzeczoznawcy majątkowego – W.K., został w niniejszej sprawie powołany przez Starostę [...], a sporządzona przez niego w dniu 6 sierpnia 2010 r. opinia (w formie operatu szacunkowego), zaktualizowana na dzień 15 marca 2011 r., stanowiła podstawę rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu części zwaloryzowanego odszkodowania. Wiarygodność tej opinii nie została podważona przez skarżących, ani organ. Nie nasuwa również zastrzeżeń Sądu. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skoro w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., a inwestycje poczynione na gruncie nie mogły podwyższać kwoty podlegającego zwrotowi odszkodowania, to kwestionowane przez skarżących decyzje, mimo częściowo nietrafnego uzasadnienia, odpowiadają prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargi oddalił. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Miasto W. oraz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Miasto W., reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło: 1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na naruszeniu: a) art. 137 ust. 1 ustawy z dnia z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w wyniku czego uznano, że cel wywłaszczenia, nie został zrealizowany w zakreślonym ustawą terminie; b) art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez stwierdzenie braku podstaw do uznania wzrostu wartości nieruchomości w wyniku poczynionych naniesień, skoro nie zmierzały do realizacji celu publicznego. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem postępowania nie naruszono art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., nie wyjaśniając wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, w tym realizacji osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]", które to zamierzenie było celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podało, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy notarialnej z dnia [...] lutego 1976 r., zawartej w trybie ustawy z dnia 13 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nieruchomość została zakupiona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", wraz z usługami, zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...]. Podkreśliło, że budowa ogromnych osiedli nie jest zamierzeniem inwestycyjnym realizowanym w ciągu kilku lat, ale lat kilkunastu lub nawet kilkudziesięciu. Dotyczy to zwłaszcza tzw. infrastruktury osiedlowej, w tym usługowej. Realizacja celu wywłaszczenia, to nie tylko wybudowanie domów mieszkalnych, ale także szeroko pojętej infrastruktury osiedlowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r. III SA/Po 648/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r. II SA/Kr 1118/08). W ocenie autora skargi kasacyjnej, konstatacja Sądu pierwszej instancji oparta na zdjęciach lotniczych wykonanych w dniu 22 sierpnia 1997 r., wykazujących jakoby na przedmiotowym gruncie nie było żadnej aktywności inwestycyjnej, jest niezgodna z prawdą. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego gruntu w latach 1979 – 1981 były budowane domy mieszkalne, oddawane do użytkowania na początku lat 80 ubiegłego wieku. Dla tych budynków, uwidocznionych na załączonej mapie, oznaczonych symbolami B-01, B-02, B-03, usytuowanych w rejonie ulic [...] (dawniej [...]), naprzeciwko przedmiotowej nieruchomości, służyła ona jako zaplecze budowy osiedla, w tym również w/w budynków (w załączeniu kopie decyzji ten fakt potwierdzające). Jest rzeczą oczywistą, że realizacja budynków mieszkalnych wymaga także gruntów, które są przeznaczone pod składowanie materiałów budowlanych, sprzętu i innych niezbędnych do realizacji inwestycji urządzeń. O tym, że w tym konkretnym przypadku teren ten był przez lata właśnie w ten sposób wykorzystywany świadczą zarówno dołączony do akt sprawy załącznik graficzny z 1980 r., jak również wymieniona wyżej dokumentacja realizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkaniowych osiedla "[...]". Nie można zatem uznać, że wykorzystywanie w ten sposób nieruchomości nie służyło osiągnięciu celu, na który nastąpiło w 1976 r. wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Likwidacja zaplecza budowy zbiegła się w czasie z przeznaczeniem tego terenu na targowisko, co także wynikało z wspomnianej wyżej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1978 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Plan ten wymieniał budowę pawilonów handlowo-usługowych na wywłaszczonym terenie. Od 1989 r., tj. od początku transformacji ustrojowej, w całym mieście, w tym również na [...] pojawiły się targowiska, na których pierwotnie handel odbywał się z tzw. "szczęk" i "łóżek". W taki sposób dochodziło do akumulacji kapitału, a w efekcie do powstania kiosków i pawilonów handlowych, których budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Z pkt 4 notatki służbowej z dnia 13 marca 1991 r. wynika, że targowisko przy zbiegu ulic [...] było wybudowane i ogrodzone. Prowadzenie handlu na przedmiotowym terenie w formie targowiska pozwoliło kupcom na zgromadzenie środków finansowych, umożliwiających realizację dużego przedsięwzięcia, jakim miała być budowa pawilonu handlowego w kształcie fortepianu, na podstawie pozwolenia na budowę z 1998 r. Sformalizowanie tej inwestycji pozwoleniem na budowę nie oznacza wszak, jak wykazano wcześniej, że nieruchomość nie była wykorzystywana na cel zgodnie z wywłaszczeniem. Niewątpliwie jest to proces rozciągnięty w czasie, ale mieści się on w przeznaczeniu wywłaszczenia. Skoro żaden organ nie dotarł do planu realizacyjnego tego terenu, a teren jest cały czas wykorzystywany zgodnie z wywłaszczeniem, chociaż nie zakończono budowy pawilonu usługowego (jest w trakcie), to należy uznać, że został on zrealizowany, chociaż początkowo na zaplecze budowy, a później jako szeroko rozumiane usługi handlowe. Hipoteza art. 136 u.g.n. wyraźnie stanowi, iż nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Celem wywłaszczenia była budowa osiedla "[...]". Z decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny wynika, że oprócz budowy budynków mieszkaniowych (wymagających wszak zaplecza budowy) wchodziła też infrastruktura handlowo-usługowa (a więc także targowiska). Ustawodawca nie zaznaczył przecież, że realizacja celu ma się sprowadzać tylko do jednego przedsięwzięcia. W tym konkretnie przypadku mamy do czynienia najpierw z wykorzystaniem przedmiotowej nieruchomości na zaplecze budowy domów mieszkaniowych, później zaś na usługi handlowe. Z przedstawionych wyżej dokumentów wynika, że proces realizacji rozpoczęto przynajmniej od 1978 r., a więc w ciągu dwóch lat od wywłaszczenia, zatem trudno uznać, że nie zrealizowano go w terminie, o którym mowa w art. 137 u.g.n. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, tendencja orzekania zwrotu każdego niewykorzystanego metra nieruchomości burzy nie tylko ład przestrzenny miasta, ale pozostaje w jawnej sprzeczności z planowanym celem wywłaszczeń, które miały służyć pewnym ustalonym założeniom urbanistycznym. Zwroty nieruchomości za wszelką cenę, nie mogą zastępować nieistniejących przepisów reprywatyzacyjnych, ponieważ może się to spotkać z zarzutem wypełniania luki prawnej. Schematyczne stosowanie terminów z art. 137 u.g.n., bez wnikliwej analizy zakresu i rzeczywiście koniecznego czasu realizacji wielkich osiedli mieszkaniowych, co w praktyce oznaczało budowę nowoprojektowanych miast, powoduje, że niszczy się całe zamierzenie urbanistyczne, które legło u podstaw tych przedsięwzięć. Ponadto Miasto W. stwierdziło, że niczym nieuzasadnione i niezgodne z dyspozycją art. 140 ust. 4 u.g.n. jest stanowisko Sądu pierwszej instancji co do ustalenia odszkodowania i wartości nakładów poczynionych na objętej zwrotem nieruchomości. Przepis ten należy bowiem stosować literalnie, zaś jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna ( por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1971/10 ) Skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany, to poczynione na gruncie nakłady niewątpliwie zwiększają jego wartość. Autor skargi kasacyjnej wskazał także na uchybienia natury proceduralnej, które niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji błędnie uznał bowiem zdjęcia lotnicze z 1997 r. za wystarczający dowód na okoliczność niewykorzystania przedmiotowego gruntu na cel wywłaszczenia, tymczasem kwestia braku planu realizacyjnego dla przedmiotowej nieruchomości została przez Sąd całkowicie pominięta, z uwagi na fakt, iż nie zostały dotrzymane terminy realizacji inwestycji, o których mowa w art. 137 u.g.n. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, co doprowadziło do ich niewłaściwego zastosowania, skutkującego niezasadnym przyjęciem, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy ziściła się przesłanka warunkująca zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a w szczególności polegające na analizowaniu celu wywłaszczenia w oderwaniu od całości inwestycji o charakterze kompleksu obiektów i urządzeń i dokonaniu partykularnych ocen w odniesieniu tylko do integralnej części zamierzenia inwestycyjnego; 2. art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w dacie wywłaszczenia oraz w dacie realizacji inwestycji przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie obowiązywał, a zatem nie obowiązywał żaden przepis, który zobowiązywałby organ do realizacji celu wywłaszczenia, tj. do rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia w terminie 7 lat od dnia kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna albo gdy pomimo upływu 10 lat, cel ten nie został zrealizowany. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na zaniechaniu wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozstrzygnięciu sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, a w konsekwencji wadliwe ustalenie, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności uznanie, iż nieruchomość nie została wykorzystana na cele wywłaszczeniowe jedynie w oparciu o dokumentacje fotograficzną uzyskaną z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w całości, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że w jego ocenie wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Polegał on na budowie zespołu mieszkaniowego "[...]", obejmującego nie tylko budynki mieszkalne, ale również wszelką infrastrukturę i urządzenia służące zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, tj. m.in. budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlową i ciągi piesze. W przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można dokonać w oderwaniu od poszczególnych elementów zorganizowanej całości. W związku z powyższym realizacja celu wywłaszczenia musi być analizowana w powiązaniu z całością. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, iż na wywłaszczonej nieruchomości jest realizowana inwestycja polegająca na budowie zespołu handlowo – usługowego w formie hali targowej, uzupełnioną o powierzchnie biurową oraz garaż podziemny, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1998 r. Przedmiotowa inwestycja jest realizowana przez spółkę P. Mając na względzie powyższe uznać zatem należy, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie zachodzą przesłanki jej zwrotu określone w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. W sprawie jest bowiem niesporne, że pozostała część wywłaszczonego terenu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wywłaszczona nieruchomość miała bowiem powierzchnię [...] m2. Zdaniem skarżącej Spółki, budowa zespołu handlowo-usługowego, tj. hali targowej, jest niewątpliwie realizacją celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona, a ponadto stanowi tylko jeden z elementów składowych w postaci budowy zespołu mieszkaniowego "[...]". Całość inwestycji, pod którą nastąpiło wywłaszczenie ma bowiem charakter kompleksu obiektów i urządzeń, a budowa obiektu hali targowej jest jej kolejnym elementem, zatem brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości. Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że w rozpoznawanej sprawie decyzja o wywłaszczeniu została wydana kilkadziesiąt lat przed złożeniem przez uprawnionych wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nieruchomość przez lata była wykorzystywana zgodnie z celem na jaki została wywłaszczona, a w 1998 r. również zgodnie z celem wywłaszczenia, zostało wydane pozwolenie na budowę hali targowej, a inwestycja została rozpoczęta. Mając powyższe na względzie uznać zatem należy, iż stosowanie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. w realiach niniejszej sprawy jest niewłaściwe i nie można tego pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając zaskarżone orzeczenie, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 89 K.p.a. Zaniechał bowiem wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego uznania, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W szczególności Sąd pierwszej instancji uznał, że cele, na jakie nieruchomość została wywłaszczona, nie zostały zrealizowane jedynie w oparciu o dokumentację fotograficzną uzyskaną z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Oparcie się jedynie na dowodach w postaci zdjęć lotniczych nie można uznać za wystarczające, bowiem na tej podstawie nie można stwierdzić, czy na wywłaszczonej nieruchomości nie są umiejscowione ciągi wodno-kanalizacyjne, grzewcze, czy innego rodzaju przewody niezbędne do prawidłowego funkcjonowania zespołu mieszkaniowego "[...]". Przyjęcie, że wywłaszczonej nieruchomości nie przeznaczono na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu tylko na podstawie zdjęć lotniczych uznać należy za dowolne. Rolą postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości musi być dokładne ustalenie celu wywłaszczenia. Tymczasem, w niniejszej sprawie zaniechano poczynienia wyczerpujących ustaleń w tym zakresie, niezasadnie przyjmując, że cel wywłaszczenia musiał polegać na wybudowaniu określonego obiektu, co w konsekwencji musi się wiązać z konkretnymi robotami budowlanymi i nakładami inwestycyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej Miasta W. stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podniesiono w niej zarzuty naruszenia zarówno określonych przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Przechodząc do rozważenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. uznać należy, iż jest on nietrafny. Autor skargi kasacyjnej naruszenie powołanych przepisów upatruje w niewyjaśnieniu wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, w tym realizacji osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]", które to zamierzenie było celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Analiza uzasadnienia tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że mimo iż nie zachowała się dokumentacja pozwalająca na ustalenie, jakie konkretne inwestycje na przedmiotowym gruncie miały być wykonane w ramach realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, gdyż cel wywłaszczenia został określony ogólnie, to w okolicznościach niniejszej sprawy zachowana dokumentacja fotograficzna uzyskana z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, obejmująca zdjęcia lotnicze przedmiotowych nieruchomości wykonane w określonych datach, pozwalała na ocenę wypełnienia w sprawie normatywnie zdefiniowanej przesłanki zbędności tej części nieruchomości na cel wywłaszczenia. Przy czym zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej konkretnie nie wskazał, jakie okoliczności faktyczne winny być jeszcze w sprawie wyjaśnione oraz jaki materiał dowodowy powinien być w sprawie zgromadzony i oceniony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić niedostrzeżenia naruszenia powołanych przepisów. Prawidłowo bowiem uznał, że organy orzekające nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zasadności zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i ustalenia wysokości kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz art. 140 ust. 4 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Sprowadzają się one do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował stwierdzenie organu administracji publicznej, że cel wywłaszczenia na przedmiotowych nieruchomościach nie został zrealizowany w ustawowym terminie, a zatem zwrot nieruchomości był zasadny oraz odnosząc się do wartości nakładów poczynionych na objętej zwrotem nieruchomości uznał, że należy uwzględnić tylko nakłady nieruchomości wywłaszczonej, będące następstwem realizacji celu publicznego. W ocenie autora skargi kasacyjnej, nie było podstaw do zwrotu przedmiotowych nieruchomości, gdyż w tej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany, albowiem podczas budowy budynków realizowanych w ramach osiedla "[...]" przedmiotowy teren służył jako zaplecze budowy. Wykorzystywanie w ten sposób przedmiotowej nieruchomości służyło osiągnięciu celu, na który nastąpiło jej wywłaszczenie. Następnie likwidacja zaplecza budowy zbiegła się z przeznaczeniem tego terenu na targowisko, co także wynikało z załączonej do skargi kasacyjnej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1978r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, który wymieniał budowę pawilonów handlowo-usługowych na wywłaszczonym terenie. Konsekwencją zrealizowania celu wywłaszczenia było również to, że poczynione na gruncie nakłady zwiększyły jego wartość i winno być to uwzględnione przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Wskazać należy, iż istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.). Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Zbędność polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany. Przy czym wskazać należy, iż pojęcie zbędności nie zostało zdefiniowane w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jak również w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t. j.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), w którego ust. 1 podano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zostały zdefiniowane przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez stwierdzenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Do stosowania tego przepisu dochodziło jedynie wówczas, gdy na dzień orzekania o zwrocie nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze prac związanych z realizacją tego celu. Organ oceniał, czy nie jest jeszcze za wcześnie na oddanie nieruchomości poprzednim właścicielom, posługując się oceną upływu 7-letniego terminu. Jeżeli w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości stwierdzono zrealizowanie celu wywłaszczenia, nie badano już, czy nastąpiło ono w ciągu 7 lat od chwili wywłaszczenia, czy po upływie tego okresu. Przesłanka upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia nie miała wówczas charakteru retroaktywnego. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (por. art. 1 pkt 89 lit. a w związku z art.19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustawy – Dz. U. Nr 141, poz. 1492, ze zm. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 2004 r., sygn. akt K 37/03 - M.P. Nr 15, poz. 247). Przy czym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 orzekł, że art.137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem, bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej, okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1981/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym przypadku, nie można zatem ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu, stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były bowiem normatywnie określone, wskutek czego, rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było – dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych – normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem określonym w sposób wynikający z aktualnej treści art. 137 ust. 1 u.g.n. Nie obowiązywały również żadne przepisy, które wyznaczałyby termin rozpoczęcia lub zakończenia prac służących realizacji celu wywłaszczenia. Nie można zatem oczekiwać, aby ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była rozważana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, określone w tym przepisie, zaistniały przed jego wejściem w życie, bądź odpowiednio przed wejściem w życie nowelizacji tego przepisu, tj. przed dniem 22 września 2004 r. Zrealizowanie celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. doprowadziło do ostatecznego ukształtowania stosunku prawnego wynikającego z wywłaszczenia, polegającego na przysługiwaniu prawa własności ówczesnemu podmiotowi publicznoprawnemu, który nie był już zobowiązany do zwrotu nieruchomości nabytej dla realizacji tego celu. Terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. znajdują zatem zastosowanie wówczas, gdy odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., to w takim przypadku terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają zastosowania, ponieważ jako normy materialnoprawne, nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego te terminy. W chwili bowiem realizacji celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. nie istniała normatywna przesłanka wyznaczająca termin, którego upływ skutkował koniecznością zwrotu nieruchomości, traktowanej jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. zawiera bowiem normy materialnoprawne, dlatego znajduje on zastosowanie dopiero od chwili jego wejścia w życie w taki sposób, że określone w nim przesłanki należy oceniać od dnia jego wejścia w życie, tj. od dnia 1 stycznia 1998 r., natomiast przesłankę określoną w art. 137 ust. 1 pkt 2 o aktualnej treści, należy oceniać od dnia wejścia w życie noweli tego przepisu dokonanej w 2004 r., tj. od dnia 22 września 2004 r. Przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. znajduje zatem zastosowanie wtedy, gdy w dniu 22 września 2004 r. cel wywłaszczenia nie został jeszcze zrealizowany. W takim przypadku upływ terminu 10 lat od dnia wywłaszczenia oznacza uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Jeżeli natomiast w dniu 22 września 2004 r. cel wywłaszczenia był już zrealizowany, to okoliczność, iż nastąpiło to po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia nie ma już znaczenia prawnego. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy spornym stało się ustalenie, czy na działkach nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, pochodzących z dawnej działki [...] w stosunku do których orzeczono ich zwrot na rzecz następców prawnych dawnej właścicielki zrealizowano cel na który została wywłaszczona działka nr [...]. Była nim budowa osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" na podstawie decyzji lokalizacyjnej Wydziału Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...]. Przy czym wskazać należy, iż w toku postępowania administracyjnego organom nie udało się ustalić, jakie konkretne zamierzenia, w ramach tak ogólnie określonego celu wywłaszczenia miały być zrealizowane. Zgromadzona przez organ administracji publicznej dokumentacja fotograficzna, obejmująca zdjęcia lotnicze wykonane w dniu 22 sierpnia 1987 r. (11 lat od wywłaszczenia), w 1990 r. (14 lat od wywłaszczenia) oraz w dniu 17 maja 1997 r. pozwoliła jednak na ustalenie, że co najmniej do 1990 r. na działkach nr [...] brak było jakiejkolwiek aktywności inwestycyjnej, wskazującej na realizację celu wywłaszczenia. W konsekwencji uznać należy, iż w niniejszej sprawie przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie nastąpiło rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i cel te nie został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., ale również w dacie orzekania o zwrocie nieruchomości. Podniesiona na etapie skargi kasacyjnej argumentacja skarżącego wraz z załączonymi dokumentami mająca potwierdzać fakt wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Twierdzenie, że dla budynków uwidocznionych na załączonej mapie służyła ona jako zaplecze budowy osiedla, w tym również dla tych budynków, nie zostało w sprawie wykazane. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej faktu tego nie potwierdza także załącznik graficzny z 1980 r. – fragment mapy [...]. Nie wynika z niego bowiem, że rzeczywiście przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona i wykorzystywana jako zaplecze budowy. W związku z tym, jedynie ubocznie zauważyć należy, iż zajęcie przez wykonawcę terenu pod zaplecze budowy nie jest samo w sobie celem wywłaszczenia. Niewątpliwie cel w postaci budowy osiedla mieszkaniowego oznacza konieczność zapewnienia jego zaplecza, to jednak nie przesądza to jeszcze obowiązku wywłaszczenia mającej do tego służyć działki w każdym takim przypadku. Ingerencja organów państwa skutkująca pozbawieniem danego podmiotu prawa własności musi być uzasadniona potrzebą wykorzystania tego prawa na określony cel publiczny, przy czym bez tego prawa zrealizowanie tego celu byłoby niemożliwe bądź gospodarczo nieuzasadnione. Późniejsza zmiana celu lub określenie go np. jako zaplecze budowy, przez co możliwe jest jego dowolne rozumienie, nie jest dopuszczalne. Ponadto wskazać należy, iż powoływanie się przez autora skargi kasacyjnej na tym etapie postępowania także na dokument w postaci kopii decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1978 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, w którym przewidziano budowę pawilonów handlowo-usługowych POU nr B-23, B-24 oraz usług handlowych częściowo wbudowanych w budynki mieszkalne nr B-05 i B-22, który miał potwierdzać realizację celu wywłaszczenia, poprzez budowę targowiska przez P. na podstawie decyzji z dnia [...] października 1978 r. nr [...], nie mogło być w tej sprawie uwzględnione. Z akt sprawy wynika, że wnioskami z dnia 18 marca 1997 r. i z dnia 24 września 1997 r. spadkobiercy A.S. wystąpili do urzędu Rejonowego [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Z decyzji z dnia [...] października 1978 r. nr [...], w której zezwolono na budowę zespołu handlowo-usługowego w formie hali targowej z uzupełniającą funkcją biurową, garażem podziemnym, przyłączami i zagospodarowaniem terenu wynika, że prawo P. do władania działką nr [...] do celów budowlanych wynikało z umowy użyczenia z dnia [...] października 1998 r. nr [...] zawartej z Gminą [...]. Następnie w dniu [...] października 2002 r. podmioty te, w formie aktu notarialnego, zawarły umowę dzierżawy na okres 29 lat na nieruchomość o łącznej pow. [...] m2, w tym m.in. na działkę nr [...], która w dacie sporządzenia tego aktu była niezabudowana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji dokonał właściwego zastosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. uznając, że skoro na przedmiotowych nieruchomościach cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to jako zbędne podlegają one zwrotowi na rzecz spadkobierców. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, uznać należy, iż jest on niezasadny. Stosownie do art. 140 ust. 4 u.g.n., w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej wskazuje, że przy interpretacji tego przepisu wystarczające jest zastosowanie wykładni językowej, gdyż jego treść nie nasuwa wątpliwości. Zauważyć należy, iż art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi regulacji samoistnej, jest on bowiem konsekwencją orzeczenia zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, na podstawie art. 136 u.g.n. Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Ustęp 2 z kolei stanowi, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast w świetle ustępu 3, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że art. 140 u.g.n., w tym również ustęp 4, ma zastosowanie w przypadku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc jest "wpisany" w regulacje odnoszące się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i musi być wykładany w powiązaniu z art. 136 u.g.n. Wobec tego przepis ten musi podlegać wykładni i to przy zachowaniu konstytucyjnych gwarancji, w tym wynikających z art. 21 Konstytucji. Przepis ten w ustępie 1 stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś w ustępie 2 stwierdza, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Roszczenie zwrotowe ma zatem rangę konstytucyjną (por. wyrok TK z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/0 OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). Dokonując zatem wykładni systemowej i jednocześnie prokonstytucyjnej art. 140 ust. 4 u.g.n., podzielić należy stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Wynika to z przepisu art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.g.n., gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zamiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Gwarancje te prowadzą do wniosku, że wolą ustawodawcy, kierującego się zasadami konstytucyjnymi zawartymi w art. 21 i art. 64 ustawy zasadniczej, było ograniczenie wywłaszczenia do przypadków niezbędnych i to służących realizacji celu publicznego. Oznacza to, że tylko zwiększenie wartości nieruchomości wywłaszczonej, będące następstwem realizacji celu publicznego, winno podlegać uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania, w oparciu o przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. Ograniczenie się zatem wyłącznie do wykładni językowej tego przepisu, stanowiłoby zaprzeczenie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i prowadziłoby do rezultatów sprzecznych z ideą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjmując, iż wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 u.g.n., może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie oraz że zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania, dokonał właściwego zastosowania omawianego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia również niezasadności, podniesionych w skardze kasacyjnej wniesionej przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Nietrafne, z uwagi na sposób sformułowania i w konsekwencji nie mogące podlegać kontroli instancyjnej, są natomiast zarzuty naruszenia powołanych przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uszło bowiem uwadze autora skargi kasacyjnej, że sądy administracyjne nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz rozpoznając skargi na decyzje kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów tego Kodeksu. Czynią to jednak w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że dla skuteczności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego konieczne jest wskazanie tych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które naruszył Sąd w procesie kontroli zaskarżonej decyzji, nie dostrzegając naruszenia przez organ przepisów powołanego Kodeksu, popełnionych w postępowaniu przed organami administracji publicznej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak powiązania w skardze kasacyjnej wskazanych jako naruszone przepisów postępowania z podaniem jako naruszonych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie pozwalał Sądowi drugiej instancji na rozważanie jego zasadności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.