I OSK 1038/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1422/10 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu działki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1422/10 po rozpoznaniu skargi M. M. uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu działki. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - działki nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...], złożony przez wszystkich spadkobierców A. M. (tj. byłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości), spadkobierców jej męża J. M. oraz zmarłej córki J. G., w związku z zawiadomieniem z dnia 11 marca 2005r. przez Urząd Miasta K., iż powzięty został zamiar użycia przedmiotowej nieruchomości na inny cel niż określony w akcie notarialnym – umowie sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], obr. [...] dz. adm. [...], z której części powstała działka nr [...]. Starosta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r., nr [...], orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,1249 ha, położonej w obrębie [...] jedn. ewid. [...] m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], odpowiadającej części wywłaszczonej (nabytej) działki nr [...] obr. [...] dz. adm. [...] na rzecz następujących osób: M. M. s. A. i J. w 1/4 cz., A. M. s. A. i J. w 1/4 cz., J. K. c. A. i J. w 1/4 cz., K. W. c. J. i M. w 1/8 cz., R. G. s. J. i M. w 1/8 cz. oraz o zobowiązał w/w do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 16 695,00 zł (słownie złotych: szesnaście tysięcy sześćset dziewięćdziesiąt pięć 00/100), odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stała się w jego ocenie zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), dalej u.g.n., dla celu jej wywłaszczenia. Ustalenia dokonane przez Starostę K. na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz podczas oględzin nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot potwierdzają zdaniem organu I instancji, że mimo upływu 32 lat od daty wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., ani działki sąsiednie przewidziane pod budowę żłobka wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie zostały objęte realizacją celu wywłaszczenia (nabycia) polegającego na budowie tego obiektu wraz z otoczeniem, w ramach projektowanego osiedla mieszkaniowego W. D. – W. W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji, należało uznać w/w działkę za zbędną dla celu wywłaszczenia i orzec o jej zwrocie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina K., reprezentowana przez Prezydenta Miasta K., z upoważnienia którego działa Zastępca Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K., która podniosła m.in. iż celem wywłaszczenia, który należy przyjmować ściśle za decyzją wywłaszczeniową (aktem notarialnym) nie była jedynie budowa żłobka wraz z infrastrukturą, lecz budowa osiedla mieszkaniowego W. D.- W. Wskazano, że według przyjętego w orzecznictwie poglądu (np. wyrok z dnia 20 grudnia 2007r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt III SA/Po 648/07) "przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaż, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). " W ocenie Prezydenta Miasta K., przy badaniu realizacji celu wywłaszczenia organy powinny brać pod uwagę zainstalowanie na spornych działkach obiektów użyteczności publicznej, instalacji infrastruktury technicznej, zieleni itd., zwłaszcza, że kompleks terenu, w skład którego wchodzi działka objęta niniejszą decyzją stanowi zaplecze rekreacyjne sąsiadujących bloków: mieszkalnych, domów jednorodzinnych i pawilonu handlowego, a w jego zachodniej części znajduje się osiedlowy ciąg pieszy. Zdaniem odwołującego rozważeniu przez Starostę K. powinna podlegać kwestia czy pozostawiona wolna od zabudowy naziemnej, a wykorzystana na cele sportu i rekreacji część wywłaszczonej działki nie powinna być traktowana jako część zrealizowanego celu wywłaszczenia - budowy osiedla z infrastrukturą. Wskazano również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosty K. brak jest także odniesienia do materiału dowodowego, który pozwalałby na określenie, czy w terminach, o których mowa w definicji zbędności zawartej w art. 137 ust.1 u.g.n., tj. w okresie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, podjęte zostały prace związane z realizacją celu wywłaszczenia i czy w okresie 10 lat od w/w daty cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), dalej k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W opinii organu odwoławczego, zgromadzony przez organ I instancji dotychczas w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający dla dokładnego określenia celu wywłaszczenia, który musi być precyzyjnie ustalony przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia której nastąpiło wywłaszczenie. Cel wywłaszczenia określony w przedmiotowej sprawie jako budowa osiedla mieszkaniowego W. D. W. - I przedsięwzięcie, zdaniem organu II instancji wymagał doprecyzowania w części, która na załączniku graficznym do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji, nie została wydzielona pod budowę żłobka, a stanowiła prawdopodobnie teren, na którym znajdować się miała infrastruktura, np. obiekty małej architektury, zieleń. W ocenie Wojewody, osiedle mieszkaniowe (cel wywłaszczenia nieruchomości) obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Za infrastrukturę niezbędną do funkcjonowania osiedla uważa się: pawilony handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, szkoły, garaże, parkingi, boiska sportowe, zieleń osiedlową, ciągi piesze, a także instalacje podziemne. Z kolei zgodnie z definicją zawartą w punkcie 4c art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.06.156.1118) obiektami małej architektury są m. in. obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Zdaniem organu odwoławczego należy zgromadzić w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości taki materiał dowodowy na podstawie którego, możliwe będzie określenie jaki element infrastruktury osiedla miał zostać zrealizowany na części nieruchomości wnioskowanej do zwrotu. Organ II instancji stwierdził, że Starosta K. nie ustalił w sposób przekonujący, czy wobec części działki nr [...] faktycznie zachodzi przesłanka zbędności na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W dalszej kolejności organowi I instancji zarzucono, że nie wyjaśnił, czy i jakie działania na przedmiotowej nieruchomości były podejmowane w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., mające na celu budowę obiektów małej architektury czy urządzenie zieleni na terenie osiedla mieszkaniowego, lecz oparł się jedynie na podjętych w wyniku oględzin nieruchomości ustaleniach poczynionych w zakresie aktualnego stanu faktycznego nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że dla postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie ma znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości, jeżeli cel po dacie wywłaszczenia został zrealizowany. Jeśli zatem nieruchomość została wywłaszczona na jakikolwiek cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to jednak należy uznać, iż sam cel wywłaszczenia został zrealizowany. W konkluzji swoich rozważań organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy budowę obiektów małej architektury oraz urządzenie zieleni jako elementów infrastruktury na terenie osiedla mieszkaniowego rozpoczęto w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna albo czy omawianą inwestycję zakończono w ciągu 10 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa uzyskała przymiot ostateczności, czego wymaga od organów administracji legalna definicja zbędności nieruchomości, zawarta w art. 137 u.g.n. W aktach sprawy, zgromadzonych przez organ I instancji, brak jest bowiem dowodów, które pozwalałyby na ustalenie powyższych okoliczności. Wskazano, że w sprawie decydujące znaczenie może mieć nie tylko dowód z dokumentów, ale także dowód z przesłuchania świadków dla ustalenia okoliczności dotyczących urządzenia zieleni czy budowy obiektów małej architektury na terenie osiedla mieszkaniowego w terminach ustawowych. Zdaniem organu odwoławczego, materiał dowodowy zgromadzony w omawianej sprawie nie został zebrany i rozpatrzony wyczerpująco. Pominięcie przez organ administracji publicznej faktów mających znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i jest wadą postępowania, uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej. Realizacja tej zasady jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2010 r., zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. M., zarzucając jej naruszenie: - art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieosiągnięcie ściśle określonego celu wywłaszczenia nieruchomości - budowy żłobka - w sytuacji zagospodarowania wywłaszczonego terenu na boisko sportowe, które mieści się w ogólnie określonym celu – budowy osiedla mieszkaniowego - stanowi istotną okoliczność przesądzającą o braku możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy cały materiał dowodowy został zgromadzony przez organ I instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią wymienionego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone musi zatem zostać oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia, czy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w całości lub znacznej części. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać oraz rozstrzygnąć sprawę, w której orzekał organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, mając możliwość jego uzupełnienia stosownie do art. 136 k.p.a. Z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. pozostają w zgodzie przepisy art. 138 § 1 – 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy, stąd przy stosowaniu przedmiotowego przepisu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Artykuł 138 § 2 stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (zd. 1), zaś przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (zd. 2). Rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo prowadził je z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jego powtórzenie w całości. O ile podstawą wydania decyzji kasacyjnej jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, przesłanka ta winna zostać w uzasadnieniu decyzji wykazana. Sąd uznał, że organ odwoławczy nie wykazał istnienia uzasadnionych podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda M. jako główny powód swego rozstrzygnięcia wskazał na konieczność poczynienia precyzyjnych ustaleń odnośnie przesłanek wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. W ocenie Sądu, przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia tego przepisu nie może być akceptowana, a to m.in. ona właśnie doprowadziła do wniosku o konieczności dalszego wyjaśniania sprawy. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany. Ta regulacja oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem w/w terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tą należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już w/w terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. Omawiane sformułowanie, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie oznacza natomiast obowiązku ustalenia, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu nastąpiły w terminie odpowiednio 7 lub 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży). Ustawodawca nie użył wszak określenia "w ciągu" czy "w terminie" 7 / 10 lat , a dopiero taka regulacja mogłaby prowadzić do wniosków odmiennych. W tym zakresie Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 maja 2002r., I SA 2743/00 oraz w wyroku WSA w Krakowie z dnia 30.06.2008 r., II SA/Kr 271/08. Organ wydając decyzję kasacyjną nie kwestionował przy tym prawidłowości ustaleń organu pierwszej instancji co do szeregu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe odnosi się do faktu i podstawy nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości objętych żądaniem, jej identyfikacji z uwzględnieniem zachodzących na przestrzeni lat zmian w oznaczeniu geodezyjnym działek, zmian w stanie prawnym, istnienia po stronie wnioskodawcy legitymacji do żądania zwrotu nieruchomości związanej ze spadkobraniem po poprzednim właścicielu, okoliczności dotyczących wszczęcia postępowania, kręgu stron oraz aktualnego stanu faktycznego w terenie. Uchylając decyzję Starosty K. Wojewoda M. stwierdził, że zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie jest wystarczający dla dokładnego określenia celu wywłaszczenia, który musi być precyzyjnie ustalony. Takiego stanowiska nie poparł jednakże rzeczową argumentacją, a jego wywody są wewnętrznie sprzeczne. W kontekście poczynionych rozważań, zarzucanie organowi I instancji, że na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można ustalić, czy budowę obiektów małej architektury oraz urządzenie zieleni jako elementów infrastruktury na terenie osiedla mieszkaniowego rozpoczęto w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna albo czy omawianą inwestycję zakończono w ciągu 10 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa uzyskała przymiot ostateczności, Sąd uznał za bezzasadne. Wymienione bowiem w art. 137 terminy nie oznaczają zmiany istoty pojęcia "zbędności" nieruchomości i dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie mają takiego znaczenia, jakie nadaje im organ odwoławczy. Znaczenie istotne natomiast dla rozstrzygnięcia żądania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości ma to, jaki był cel wywłaszczenia, w jaki sposób przedmiotowa działka miała służyć realizacji tego celu i czy cel wywłaszczenia został kiedykolwiek na tej działce zrealizowany. Ustalenie celu wywłaszczenia może opierać się na treści dokumentu, ale z przytoczeniem treści dokumentu nie jest tożsame. Niejednokrotnie odtworzenie rzeczywistego i konkretnie lokalizowanego celu wywłaszczenia wymaga głębszej analizy i oceny poczynionych ustaleń faktycznych. Takie ustalenia organ I instancji poczynił, a w aktach znajdują się wszystkie zebrane przezeń dokumenty, a więc i akt notarialny – umowa sprzedaży z dnia [...] sierpnia 1977r., rep. [...], zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wymieniony w art. 216 u.g.n. i decyzja z dnia [...] września 1976 r., nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego W. D.– W. wraz z załącznikiem graficznym oraz dokumentacja geodezyjna, oraz protokół z oględzin działki objętej wywłaszczeniem. Plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego W. D. – W. oraz decyzja ten plan zatwierdzająca stanowią o doprecyzowaniu celu ogólnego wywłaszczania, tj. budowy osiedla mieszkaniowego, wynikającego z umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 1977r. poprzez przeznaczenie części wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...] dz. adm. [...], odpowiadającej objętej wnioskiem o zwrot działce nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], pod budowę żłobka wraz z infrastrukturą niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania obiektu. Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji oraz decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego są istotnymi dokumentami w dokonywaniu ustaleń odnośnie celu wywłaszczenia, który w decyzji administracyjnej lub akcie notarialnym często określany jest w sposób ogólnikowy. Powyższe dokumenty są dostępne w aktach sprawy. Nie jest zatem zasadnym wskazanie organu odwoławczego, że materiał dowodowy nie jest wystarczający dla dokładnego określenia celu wywłaszczenia. W żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda M. nie zawarł zarzutu błędnego ustalenia przez organ pierwszej instancji celu wywłaszczenia na tle dostępnych dowodów, nie zaprezentował też poglądów lub stanowiska odmiennego co do tego celu. Z naruszeniem wymogów wynikających z art. 7 k.p.a. , 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących kwestii dopuszczalności modyfikacji celu wywłaszczenia. Zgromadzonego dotąd materiału dotyczącego celu wywłaszczenia nie poddał zresztą własnej ocenie na zasadach przewidzianych w art. 80 k.p.a. Dotyczy to zarówno dokumentów, które wydając rozstrzygnięcie uwzględniał organ pierwszej instancji, jak również tych, które znając zarzuty odwołania przesłał wraz z nim i pismem przewodnim z dnia 26 maja 2010 r. Wojewodzie M. dla wykazania, że cel wywłaszczenia nie był modyfikowany. Te dokumenty przekazane wraz z odwołaniem od decyzji Starosty K. weszły w skład materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych przed wydaniem zaskarżonej decyzji postępowania, stąd organ odwoławczy był zobowiązany je poddać ocenie. Nie są jasne przyczyny, dla których organ odwoławczy wskazuje na poglądy orzecznictwa dopuszczające realizację określonych zamierzeń w ramach ogólnie podanego celu wywłaszczenia, skoro organ pierwszej instancji skonkretyzował ten cel precyzyjnie mając odpowiednie dowody powołane wprost w umowie sprzedaży, które za miarodajne w takich wypadkach uznaje również Wojewoda M. w rozważaniach prawnych. Nie jest też wiadomym dlaczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należałoby prowadzić postępowanie dowodowe w oderwaniu od tego skonkretyzowanego celu, badając czy " (...) budowę obiektów małej architektury oraz urządzenie zieleni jako elementów infrastruktury na terenie osiedla mieszkaniowego rozpoczęto w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna albo czy omawianą inwestycję zakończono w ciągu 10 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa uzyskała przymiot ostateczności." Skoro organ odwoławczy powziął jednak w tej mierze wątpliwości odnośnie określenia jaki element infrastruktury osiedla miał zostać zrealizowany na części nieruchomości wnioskowanej do zwrotu, to wątpliwości te mógł wyjaśnić we własnym zakresie, a przynajmniej podjąć taką próbę. Sąd podkreślił, że przedstawiciel Gminy Miasta K. uczestniczący w postępowaniu przed organem I instancji, w żaden sposób nie negował ustaleń tego organu oraz nie wskazywał, iż nastąpiła modyfikacja celu wywłaszczenia. Sąd wskazał, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w całości i merytorycznie. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy uprawniony był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie lub zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W następnej kolejności zadaniem organu jest stwierdzenie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Opis obecnego zagospodarowania nieruchomości nie jest sam w sobie ustaleniem dotyczącym realizacji celu, ale stanowi dowód tego, czy na nieruchomości istnieją ślady ewentualnej realizacji tego celu w przeszłości. Z ustaleń organu I instancji wynika, że śladów takich nie ma. W takiej zaś sytuacji poszukiwanie innych dowodów, w tym świadków mających ten niesporny fakt dodatkowo potwierdzić, jest zabiegiem zbędnym. Nie jest tak, by stan z daty złożenia wniosku, czy orzekania nie miał w ogóle znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem może on pośrednio naprowadzać na sposób zagospodarowania nieruchomości w wyżej wskazanych terminach. Sąd zwrócił uwagę na fakt, że Gmina K. nie twierdziła w toku postępowania administracyjnego by przedmiotowe działki zostały kiedykolwiek zagospodarowane zgodnie ze sposobem przewidzianym w akcie notarialnym z dnia [...] sierpnia 1977 r., Rep. [...], a w szczególności w decyzji Zarządu Rozbudowy K. z dnia [...] września 1976r. nr [...], do postanowień której odsyła powyższe umowa zbycia nieruchomości. Także samo zawiadomienie poprzedniego właściciela o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na cel inny niż będący podstawą wywłaszczenia może świadczyć o niezrealizowaniu tego celu. Nawet gdyby istniejący materiał Wojewoda M. uznał za budzący wątpliwości lub niepełny, mając na względzie wymogi wynikające z art. 7 k.p.a i art. 77 § 1 k.p.a. winien w tym zakresie przeprowadzić postępowania wyjaśniające, zgodnie z dyspozycją art. 136 k.p.a. oraz z uwzględnieniem art. 75 § 1 k.p.a. Wszędzie tam, gdzie materiał dowodowy organu pierwszej instancji jest niepełny, lecz jego uzupełnienie nie wymaga powtórzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy ma obowiązek dokonać uzupełnienia we własnym zakresie i wydać decyzję merytoryczną, ostatecznie kończąc sprawę administracyjną. Takie też stanowisko zajmuje orzecznictwo, gdzie podkreśla się, że ustaleń faktycznych ma dokonywać zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, który jako rozstrzygający sprawę merytorycznie ma prawo i obowiązek prowadzić własne postępowanie dowodowe (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 19 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Op 512/08, Lex Omega nr 555653). Jeżeli organ drugiej instancji zamiast uzupełnić postępowanie dowodowe i wydać decyzję kończącą postępowanie rozstrzygnięciem co do istoty orzeka kasatoryjnie uchylając się od tego obowiązku, należy uznać, że narusza art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tak właśnie jest w niniejszej sprawie albowiem w decyzji organu odwoławczego nie zostały wykazane przekonujące przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2010r., znak [...] i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 pkt c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda M., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił: 1/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określone w tym przepisie momenty czasowe stanowią integralną część dla określenia przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia i wymagają jednoznacznego zbadania w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co skutkowało uchyleniem decyzji organu odwoławczego, - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż kwestia jednoznacznej konkretyzacji celu wywłaszczenia oraz zbadania daty realizacji celu wywłaszczenia w tym postępowaniu w kontekście terminów wynikających z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., stanowią o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i nie dają się uzupełnić przez organ odwoławczy, a zatem wymagają wydania decyzji kasacyjnej, co zdecydowało o uchyleniu przez Sąd decyzji organu II instancji. 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na: - naruszeniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że określone w tym przepisie momenty czasowe nie oznaczają obowiązku ustalenia przez organ administracji czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły w terminie odpowiednio 7 lub 10 lat od daty wydania ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonana przez Sąd wykładnia przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. nie daje się pogodzić z literalnym brzmieniem tego przepisu i wynikającym z niego zamysłem ustawodawcy, aby uznać za zbędne na cel wywłaszczenia nieruchomości, co do których podmiot, na rzecz którego je wywłaszczono, nie zrealizował w odpowiednich normach czasowych tego celu. Wojewoda podkreślił, że ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n. Zgodnie zatem z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Brak ustaleń dotyczących faktu podjęcia w ciągu 7 lat od wywłaszczenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i zrealizowania w okresie 10 lat od daty wywłaszczenia tego celu, upoważnia, w ocenie skarżącego kasacyjnie, do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Czyli niezbędne, wobec jednoznacznych przesłanek ustawowych zawartych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jest ustalenie, w jakiej dacie nastąpiło zagospodarowanie terenu. Wskazane terminy, stanowią w ocenie skarżącego, wbrew wykładni przyjętej przez Sąd, integralną część ustawowo określonej przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, a termin realizacji celu we wskazanych przedziałach czasowych wymaga każdorazowo zbadania, jeżeli w toku postępowania o zwrot nieruchomości dochodzi do etapu ustalenia przesłanki zbędności. Tym samym, ich znaczenie nie może sprowadzać się jedynie do przyjęcia, iż zgłoszone przed upływem tego okresu roszczenie nie będzie mogło być zaspokojone. Ponadto, "w aktualnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza art. 137 u.g.n., a nie zaś wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego w dniu złożenia wniosku o zwrot" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA/241/00). Zatem za prawidłowe, w ocenie Wojewody, należy uznać stanowisko organu odwoławczego, iż brak zbadania terminów realizacji celu wywłaszczenia nie daje możliwości ustalenia przesłanki wynikającej z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., a tym samym wymaga przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Dotyczy to również kwestii jednoznacznego określenia fragmentu realizacji inwestycji (czyli określenia celu wywłaszczenia), jaką stanowi osiedle mieszkaniowe - w skład którego wchodzi cała infrastruktura towarzysząca. Dokonana przez Sąd wykładnia art. 137 ust. 1 u.g.n., skutkowała również naruszeniem art. 145 ust. 1 lit a p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego. Ponadto, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy prowadzący postępowanie, może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdy wydanie rozstrzygnięcia wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie skarżącego, sprecyzowanie celu wywłaszczenia i zbadanie odpowiednich przedziałów czasowych dla realizacji tego celu, tj. czy do realizacji celu wywłaszczenia mogło dojść w terminie określonym art. 137 ust. 1 u.g.n., mimo iż obecny stan zagospodarowania nieruchomości może nie wskazywać na jego realizację (co de facto nie wyklucza samej realizacji celu wywłaszczenia), a także jednoznaczna konkretyzacja celu wywłaszczenia dla dalszego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w kontekście zaistnienia czy też braku przesłanki zbędności dla celu wywłaszczenia dopiero na etapie postępowania wyjaśniającego przed II instancją, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Te okoliczności, również w kontekście wskazanego powyżej znaczenia terminów określonych art. 137 ust. 1 u.g.n., stanowią znaczną i zasadniczą część postępowania wyjaśniającego, a zatem spełniają przesłanki wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. Zatem, w ocenie skarżącego, niezasadne pozostaje stanowisko o naruszeniu tego przepisu, i możliwości badania kwestii zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, w takim zakresie w jakim wskazuje to Sąd, przez organ odwoławczy. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył M. M., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Przystępując do analizy podniesionych zarzutów należy w pierwszej kolejności wskazać, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wprowadziła legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W tym kontekście wskazać należy, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest dokonanie niebudzących wątpliwości ustaleń, mających stanowić podstawę do stwierdzenia, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W takim bowiem tylko przypadku, stosownie do treści przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wcześniej jednak precyzyjne określenie przez organ celu wywłaszczenia stwarza organowi możliwość badania i ustalenia, czy cel ten nie został zrealizowany, względnie czy nie rozpoczęto nawet prac związanych z jego realizacją. W rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia żądania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma to, jaki był cel wywłaszczenia, w jaki sposób przedmiotowa działka miała służyć realizacji tego celu i czy cel wywłaszczenia został kiedykolwiek na tej działce zrealizowany. Ustalenia dokonane przez Starostę K. na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji: aktu notarialnego – umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 1977 r., rep. [...], zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wymienionego w art. 216 u.g.n. i decyzji z dnia [...] września 1976 r., nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego W. D. – W. wraz z załącznikiem graficznym oraz dokumentacji geodezyjnej, oraz podczas oględzin nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot potwierdziły, że mimo upływu 32 lat od daty wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., ani działki sąsiednie przewidziane pod budowę żłobka wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie zostały objęte realizacją celu wywłaszczenia (nabycia) polegającego na budowie żłobka wraz z otoczeniem, w ramach projektowanego osiedla mieszkaniowego W. D. – W. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego W. D. – W. oraz decyzja ten plan zatwierdzająca stanowią o doprecyzowaniu celu ogólnego wywłaszczenia, tj. budowy osiedla mieszkaniowego, wynikającego z umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 1977 r. poprzez przeznaczenie części wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...] dz. adm. [...], odpowiadającej objętej wnioskiem o zwrot działce nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], pod budowę żłobka wraz z infrastrukturą niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania obiektu. Na podstawie powyższych dokumentów można bezspornie ustalić, jaki był cel wywłaszczenia - budowa żłobka wraz z infrastrukturą niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania obiektu, zatem twierdzenie organu II instancji, że zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie jest wystarczający dla dokładnego określenia celu wywłaszczenia oraz, że należy przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy budowę obiektów małej architektury oraz urządzenie zieleni jako elementów infrastruktury na terenie osiedla mieszkaniowego rozpoczęto w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna albo czy omawianą inwestycję zakończono w ciągu 10 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa uzyskała przymiot ostateczności, należy uznać za niezasadne, niemające odzwierciedlenia w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, a zarazem całkowicie oderwane od wyżej wskazanego, precyzyjnie określonego celu wywłaszczenia. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że przeprowadzone przez organ II instancji postępowanie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do treści w/w przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w całości lub w znacznej części. Oznacza to, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (dowodowego) lub przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Jeżeli więc organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części to wówczas zachodzą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Mając na względzie poczynione wyżej uwagi, należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie wykazał istnienia uzasadnionych podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym, za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż kwestia jednoznacznej konkretyzacji celu wywłaszczenia oraz zbadania daty realizacji celu wywłaszczenia w tym postępowaniu w kontekście terminów wynikających z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., stanowią o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i nie dają się uzupełnić przez organ odwoławczy, a zatem wymagają wydania decyzji kasacyjnej, co zdecydowało o uchyleniu przez Sąd decyzji organu II instancji. Odnosząc się do sformułowanego jako zarzut naruszenia przepisów postępowania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określone w tym przepisie momenty czasowe stanowią integralną część dla określenia przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia i wymagają jednoznacznego zbadania w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co skutkowało uchyleniem decyzji organu odwoławczego wskazać należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji, albowiem podstawą uchylenia decyzji organu II instancji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż sąd stwierdził naruszenie przepisów procedury administracyjnej przez organ, nie zaś naruszenie prawa materialnego, które skutkowałoby uchyleniem decyzji. W istocie rzeczy niniejszy zarzut stanowi zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a tym samym jest tożsamy ze sformułowanym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia prawa materialnego, zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Powyższy przepis zawiera bowiem dwie odrębne normy prawne, a w ramach tych norm dwie przesłanki, których łączne zaistnienie pozwala na uznanie nieruchomości za zbędną dla celów wywłaszczenia. W ust. 1 pkt 1 przesłankami tymi są: upływ czasu (7 lat) od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i stan, w jakim się ona znajduje w dniu orzekania w przedmiocie jej zwrotu, w pkt. 2 natomiast obok przesłanki upływu czasu od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (10 lat) określono stan rzeczywisty nieruchomości w czasie podejmowania decyzji w przedmiocie jej zwrotu. Taka konstrukcja norm prawnych z art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz przesłanek uzasadniających zwrot nieruchomości w każdej z tych norm oznacza, że nieruchomość należy uważać za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli rozpoczęcie prac związanych z realizacją tego celu nastąpiło po upływie 7 lat od dnia jej wywłaszczenia niezależnie od tego, w jaki sposób jest ona wykorzystywana w momencie orzekania o jej zwrocie, a więc nawet wówczas, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem 10 lat od jej wywłaszczenia. Z kolei, jeżeli realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła dopiero po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia nieruchomości, nieruchomość tę należy traktować jako zbędną na ten cel, choćby jego realizacja została rozpoczęta przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia nieruchomości. Powyższe oznacza, że nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia (vide: T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wyd. 4, Lexis Nexis, s. 358; zob. wyrok NSA z 4.09.2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1552/00 niepubl., wyrok NSA z 2.06.2011 r. sygn. akt I OSK 1125/11, Lex nr 1082567). Niezasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że "określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota >>zbędności<< polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie >>pomimo upływu<< znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem w/w terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone (...) Omawiane sformułowanie nie oznacza natomiast obowiązku ustalenia, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu nastąpiły w terminie odpowiednio 7 lub 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej". Błędna wykładnia omawianego przepisu, dokonana przez Sąd I instancji, nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem w rozpatrywanej sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, ani nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, pomimo upływu terminów wskazanych w tym przepisie, a Sąd I instancji powyższe stanowisko zaaprobował. Niewłaściwe zastosowanie przepisu polega natomiast na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Dlatego, aby zarzuty kwestionujące zastosowanie przepisów prawa materialnego mogły zostać uznane za usprawiedliwione, konieczne jest podważenie w sposób skuteczny ustaleń dotyczących stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna, wniesiona w rozpoznawanej sprawie, nie podważyła w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego. W konsekwencji, nie można uznać zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. za zasadny. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skargę kasacyjną oddalił.