I SA/Wa 272/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Gabriela Nowak Protokolant referent-stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2012 r. sprawy ze skarg Miasta W. i Pasażu Handlowego "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargi. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2011 r. nr [...] o zwrocie na rzecz spadkobierców dawnej właścicielki nieruchomości położnej w W. przy ul. [...] róg [...], stanowiącej obecnie według mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem, zaewidencjonowanym w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. pod numerem [...], działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, uregulowaną w księdze wieczystej KW nr [...] i działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, uregulowaną w księdze wieczystej KW nr [...] oraz zobowiązującej tych spadkobierców do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w kwocie [...] złotych. Decyzja Wojewody [...] została wydana w następującym stanie sprawy: Nieruchomość gruntowa położona w W. przy ul. [...] (aktualnie w rejonie ul. [...] i [...]), ozn. pierwotnie jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha stanowiła własność A. S. Aktem notarialnym z [...] lutego 1976 r. Rep. [...] została ona nabyta na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), w celu przeznaczenia jej pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "U." na podstawie decyzji lokalizacyjnej Wydziału Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z [...] czerwca 1973 r. Obecnie nieruchomość ta wchodzi w skład działki ew. nr [...] (stanowiącej ul. [...]), działki ew. nr [...] (stanowiącej ul. [...]), działki ew. nr [...] oraz działki ew. nr [...] (która w następstwie decyzji zwrotowej, ulec miała podziałowi na dz. nr [...] i [...]). Działki nr [...] i [...] stanowią własność komunalną. Natomiast pozostałe dwie działki (nr [...] i [...]) stanowią własność Skarbu Państwa. Na obszarze działki nr [...] (oddanej w dzierżawę spółce P. sp. z o.o. z siedzibą w W., aktem notarialnym z [...] października 2002 r. rep. A nr [...]) posadowiona jest część nieukończonej konstrukcji budynku hali [...] (część tej konstrukcji znajduje się na przyległej do przedmiotowej działki działce nr [...]), wznoszonej przez ww. spółę na podstawie uzyskanego przez nią 5 października 1998 r. zezwolenia na budowę zespołu handlowo-usługowego w formie hali [...] z uzupełniającą funkcją biurowa, garażem podziemnym, przyłączami i zagospodarowaniem terenu (decyzja nr [...]). Następcami prawnym dawnej właścicielki działki nr [...] są obecnie: R. S., M. S., Z. S. i L. S. (post. Sądu Rejonowego W.: z [...].07.1997 r. [...], z [...].02.1995 r. [...] oraz z [...].09.2001 r. [...]). Pismem z [...] marca 1997 r. R. S. wystąpiła o zwrot przedmiotowej nieruchomości z uwagi na jej niewykorzystanie zgodnie z celem wywłaszczenia. Do powyższego wniosku pismem z [...] września 1997 r. przyłączyli się pozostali spadkobiercy A. S. W następstwie rozpoznania tego wniosku Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] lipca 2000 r., utrzymaną w mocy przez Wojewodę [...] decyzja z [...] września 2000 odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzje te zostały następnie w wyniku przeprowadzonego przez Ministra Budownictwa postępowania nadzorczego wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc w drodze stwierdzenia ich nieważności (decyzją z [...] kwietnia 2007 r.). W tym stanie rzeczy wniosek o zwrot nieruchomości podlegał ponownemu rozpoznaniu. Mając na względzie to, że Prezydent W., sprawujący jednocześnie funkcję starosty, podlegał wyłączeniu od rozpoznania tej części wniosku, która dotyczyła nieruchomości stanowiących aktualnie własność W., Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2007 r. nr [...] wyznaczył do załatwienia sprawy Starostę [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Starosta [...] decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...] orzekł o zwrocie działek nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, pochodzących z dawnej działki nr [...], na rzecz wymienionych w sentencji następców prawnych dawnej właścicielki nieruchomości i zobowiązał ich do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczenie w kwocie [...] złotych. Wskazał jednocześnie, że ostateczna decyzja o zwrocie przedmiotowej nieruchomości zatwierdza projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] o pow. [...] m2 i [...]o pow. [...] m2. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołując się na treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy z dnia z 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.g.n." wskazywał, że zwrotowi podlega nieruchomość lub jej część jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Starosta podkreślił jednocześnie, że wystąpienie choćby jednej z tych przesłanek nakazuje organowi administracji publicznej uznanie nieruchomości za zbędną, co oznacza konieczność jej zwrotu. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że mimo poszukiwań nie udało mu się odnaleźć planu realizacyjnego na objęty wywłaszczeniem teren. Jednakże, w oparciu o dokumentację fotograficzną terenu pochodzącą z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, obejmującą zdjęcia lotnicze wykonane: [...] sierpnia 1987 r., w 1990 oraz [...] maja 1997 r., stwierdził, że jeszcze czternaście lat po wywłaszczeniu teren nie był w żaden sposób zagospodarowany i pozostawał w takim stanie w jakim został wywłaszczony. Rozpoczęcie zaś prac związanych celem wywłaszczenia, tj. budową obiektów związanych z osiedlem mieszkaniowym "U." miało miejsce 22 lata od daty wywłaszczenia i dokonane zostało przez podmiot komercyjny. Przy czym inwestycja ta do dnia orzekania o zwrocie nie została zakończona. W tym stanie rzeczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodził, że w sytuacji, gdy od momentu wywłaszczenia nie poczyniono na zwracanej nieruchomości żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, a nieruchomość pozostaje w stanie niezmienionym, a więc takim jak w dacie wywłaszczenia, nie jest konieczne ustalenie jakie konkretnie obiekty powinny znajdować się na wywłaszczonym gruncie. Wystarczy wówczas ustalenie, że pomimo upływu terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n., cel wywłaszczenia faktycznie nie został zrealizowany, co jego zdaniem ma miejsce w niniejszej sprawie. Powołując się zaś na opinię rzeczoznawcy majątkowego W. K. w sporządzonym przez nią [...] sierpnia 2010 r. operacie szacunkowym (zaktualizowanym [...] marca 2011 r.) - w której rzeczoznawca mając na względzie fakt, iż fragment zespołu handlowo-usługowego posadowiony na zwracanym gruncie usytuowany jest także na innych działkach (działce nr [...]) i jako taki z uwagi na rozwiązania konstrukcyjne nie może funkcjonować samodzielnie wycenił posadowione na działce elementy hali oraz koszt ich rozbiórki, wskazując że koszty te się równoważą - organ pierwszej instancji odstąpił od orzekania o obowiązku zwrotu nakładów, dokonanych na nieruchomości po wywłaszczeniu. Orzekł jedynie, stosownie do art. 140 ust. 1-3 u.g.n. o obowiązku zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, odpowiadającej proporcjonalnie części zwracanej nieruchomości. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem P. sp. z o.o. oraz Miasta W. wniosły od niego odwołania do Wojewody [...]. W wyniku ich rozpoznania Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...], utrzymał zakwestionowaną decyzję w mocy, podzielając ocenę Starosty [...], że cel wywłaszczenia na objętym rozstrzygnięciem gruncie nie został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., co stanowi podstawę do dokonania zwrotu nieruchomości. Za nader istotny dowód w niniejszym postępowaniu, uzasadniający zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu ww. przepisu uznał on zdjęcia lotnicze terenu wykonane w 1987, 1990 i 1997 roku, z których w jego ocenie bezspornie wynika, iż do 1990 r. sporne działki pozostawały w stanie niezmienionym od dnia wywłaszczenia. Fakt braku zagospodarowania nieruchomości do 1998 r. potwierdza także wydanie decyzji z [...] października 1998 r. o pozwoleniu na budowę zespołu handlowo-usługowego, którego to budowa nigdy nie została zrealizowana, a niedokończona konstrukcja stalowa budynków nadal znajduje się na gruncie, co potwierdzały dokonane z udziałem stron [...] października 2007 r. oględziny nieruchomości, a także późniejsze jej oględziny ([...] lipca 2010 r.) dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego w toku przygotowywania wyceny, a także materiał fotograficzny znajdujący się w aktach sprawy. W ramach rozpoznawanej sprawy nie ma zdaniem Wojewody [...] konieczności szczegółowych ustaleń, jaka dokładnie inwestycja miała być zrealizowana na tej części wywłaszczonej nieruchomości skoro pomimo upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostawała ona w stanie niezmienionym (tj. takim jak w dacie wywłaszczenia) bez rozpoczęcia jakichkolwiek prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Zatem zasadne było orzeczenie o jej zwrocie. Odnosząc się zaś do kwestii wzrostu wartości zwracanej nieruchomości w związku z jej zagospodarowaniem po wywłaszczeniu organ wojewódzki podniósł, iż powstała na przedmiotowym gruncie konstrukcja (która nie może ze względów technologicznych samodzielnie funkcjonować), w świetle doświadczenia życiowego, stanowi ograniczenie dla właścicieli. Mogą oni w drodze stosownych postępowań i powództw doprowadzić ewentualnie do usunięcia zabudowy lub wykupienia działki, mogą także zgodzić się na jej sprzedaż, czy inną formę udostępnienia pod realizację rozpoczętej inwestycji. Katalog możliwych sposobów korzystania z działki jest jednak faktycznie ograniczony lub uwarunkowany uprzednimi procedurami porządkującymi stan faktyczny. W konsekwencji Wojewoda uznał, za prawidłową opinię rzeczoznawcy, wskazującą, że zapewne zajdzie konieczność dokonania rozbiórki istniejących elementów. Mając zatem na względzie, że w świetle sporządzonej przez rzeczoznawcę opinii koszt rozbiórki konstrukcji jest równy cenie, jaką można otrzymać za odzyskaną stal, zasadne było zaniechanie doliczenia dokonanych nakładów do kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Zdaniem organu odwoławczego konstrukcja przyjęta w art. 140 ust. 4 u.g.n. nie pozwala na utożsamienie wartości nakładów z kwestią wzrostu wartości nieruchomości. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, gdy poczynione nakłady nie wpływają pozytywnie na nieruchomość, jak to ma miejsce w kontrolowanym przypadku. Na decyzję Wojewody [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto W. i P. sp. z o.o. z siedzibą w W. Zdaniem Miasta W. nie było podstaw do zwrotu nieruchomości, gdyż cel wywłaszczenia został na gruncie zrealizowany. Osiedle mieszkaniowe z usługami "U.", dla którego realizacji potrzeb nastąpiło nabycie przedmiotowych działek jest inwestycją wieloletnią. Obejmuje wielohektarowy teren, na którym realizowana jest budowa domów mieszkalnych wraz z infrastrukturą osiedla w postaci obiektów handlowych, usługowych, urządzeń technicznych, ciągów komunikacyjnych, parkingów i innych urządzeń, które są niezbędne dla mieszkańców osiedla. Poszczególne inwestycje osiedla realizowane są sukcesywnie w kolejnych latach i fakt złożenia wniosku przez byłego właściciela o zwrot działki objętej lokalizacją osiedla nie ma wpływu na realizację zamierzeń inwestycyjnych. Jak wynika zaś z pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Delegatura w Dzielnicy [...] z dnia [...].09.2009r. m.in. na projektowaną działkę nr [...] z obrębu [...] decyzją nr [...] z dnia [...].10.1998r. zezwolono na budowę zespołu handlowo-usługowego w formie hali [...]. Skoro więc przedmiotowa nieruchomość wykorzystana została pod budowę infrastruktury osiedla, to prawidłowa jest ocena, że działki nie stały się zbędne na cele określone w akcie notarialnym ich nabycia. Skarżące Miasto podkreśliło przy tym, że w dacie wywłaszczenia oraz w dacie realizacji inwestycji nie obowiązywały przepisy prawne, które zobowiązywały organ do realizacji celu wywłaszczenia w okresie 7-10 lat od wywłaszczenia. Wytknęło również Wojewodzie, że w wydanej prze niego decyzji nie uwzględniono nakładów na nieruchomości poniesionych przez spółkę z o.o. P. W aktach sprawy znajduje się zaś operat szacunkowy Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – T. K. z [...] stycznia 2010 r., z którego wynika, że w wyniku wybudowania konstrukcji budynku zespołu handlowo-usługowego wartość nieruchomości zwiększyła się o [...] złote. Ponadto ze względu na skierowanie 12 maja 2011 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie I SA/Wa 41/11 pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 1 pkt 89 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141 poz. 1492) w zw. z art. 19 tej ustawy - zmieniającego art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie nowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 w sytuacji, kiedy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został przez jednostkę samorządu terytorialnego zrealizowany przed dniem 22 września 2004r. , z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, postępowanie w niniejszej sprawie winno zostać zawieszone do czasu rozpatrzenia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny. W tym stanie rzeczy Miasto W. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] lub zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny ww. pytania prawnego. Spółka P. sp. z o.o. wnosząc także o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji zarzuciła im: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji, tj.: a) przepisu art. 6 i art. 8 k.p.a., wyrażające się w prowadzeniu postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa oraz nie podnosi świadomości i kultury prawnej obywateli; b) przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli; a nadto poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i wyciągnięcie nietrafnym wniosków z poszczególnych dowodów zgromadzonych w sprawie; c) przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a., wyrażające się w zaniechaniu należytego wyjaśnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności zaniechaniu wskazania konkretnych dowodów, na podstawie których organ dokonał ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia; 2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie, skutkujące niezasadnym przyjęciem, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy ziściła się przesłanka warunkująca zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a przede wszystkim polegające na analizowaniu celu wywłaszczenia w oderwaniu od całości inwestycji o charakterze kompleksu obiektów i urządzeń i dokonywaniu partykularnych ocen w odniesieniu tylko do integralnej części zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu skargi podkreślała ona, że cel wywłaszczenia polegający na budowie zespołu mieszkaniowego "U.", obejmuje nie tylko budynki mieszkalne, ale również wszelką infrastrukturę i urządzenia służące zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. W związku z powyższym realizacja celu wywłaszczenia musi być analizowana w powiązaniu całością. Integralność tego typu obiektów i objęcie go jako całości jednym zadaniem inwestycyjnym nie dopuszcza partykularnych ocen w zakresie zrealizowania bądź niezrealizowania celu publicznego. Zdaniem skarżącej bezsprzeczne jest, że pozostała część wywłaszczonego terenu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wywłaszczona nieruchomość miała pow. [...] m2. Organ zaś w ogóle nie odniósł się w prowadzonym postępowaniu do tej części nieruchomości i nie poddał jej właściwej analizie prawnej pod kątem jej wykorzystania, co zapewne doprowadziłoby do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Budowa zespołu handlowo-usługowego w formie hali [...], która niewątpliwie jest w realizacji, stanowi tylko jeden z elementów, na który składa się planowana inwestycji - budowa zespołu mieszkaniowego "U.". Wobec zaś faktu, że całość inwestycji, pod którą nastąpiło wywłaszczenie, ma charakter kompleksu obiektów i urządzeń, a budowa hali [...], jest kolejnym elementem tego zamierzenia, to brak jest podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie. O oddalenie skarg wniosły również uczestniczki postępowania R. S. i L. S. Na rozprawie w dniu 24 września 2012 r. skarżąca spółka wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na prowadzone przed Sądem Apelacyjnym w W. postępowanie o sygn. akt [...] w sprawie o ustanowienie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" prawa użytkowania wieczystego gruntów objętych m.in. zaskarżoną decyzją. Wniosek ten został poparty przez Miasto W., które dodatkowo podtrzymało swój wniosek zawarty w skardze o zawieszenie postępowania ze względu na pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie I SA/Wa 41/11. Uczestniczki postępowania R. S. i L. S. wniosły z kolei o nieuwzględnienie tych wniosków i oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił wniosków o zawieszenie postępowania nie uwzględnić i w następstwie rozpoznania sprawy zważył, co następuje: skargi nie mogły być uwzględnione, gdyż w toku rozstrzygania sprawy organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani nie dopuściły się istotnego naruszenia procedury administracyjnej. Na wstępie wyjaśnić należy, że wnioski o zawieszenie nie mogły być uwzględnione, gdyż w ocenie Sądu zarówno postępowanie prowadzone przed sądem powszechnym w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntów (objętych kwestionowaną decyzją) na rzecz spółdzielni mieszkaniowej jak też ocena konstytucyjności art. 1 pkt 89 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r. Nr 141 poz. 1492), mocą którego znowelizowano art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "u.g.n."), nie mają wpływu na niniejsze postępowanie, a tym samym nie stanowią one zagadnienia prejudycjalnego, w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Przede wszystkim bowiem, rozstrzygnięcie sprawy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu, objętego żądaniem rewindykacyjnym dawnego właściciela (jego spadkobiercy) w żadnym razie nie może mieć pierwszeństwa przed rozpoznaniem tego żądania, które jak podkreśla się w orzecznictwie ma pierwszeństwo przed innymi roszczeniami dotyczącymi tego samego mienia, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Inne stanowisko w tej kwestii godziłoby nie tylko w zasadę pewności obrotu prawnego, lecz także w zasadę ochrony prawa własności i innych praw majątkowych wyrażoną w art. 64 Konstytucji RP. Prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej doznaje jedynie ograniczenia w sytuacji przewidzianej w art. 229 u.g.n., który wyraźnie stanowi, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie (została ona sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej) i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi, ewentualnie jego następcy prawnemu, nie przysługuje roszczenie o zwrot tej nieruchomości, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w powołanych przepisach. Jest to jedyna regulacja w całym systemie prawnym, która wyłącza skuteczne domaganie się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność tej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.03.2011 r., sygn. akt I OSK 647/10 Lex nr 1079794). Samą zaś zasadę zwrot wywłaszczonej nieruchomości należy traktować, jak podkreślał to Trybunał Konstytucyjny, jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy (por. wyrok TK z 24.10. 2001 r., sygn. akt SK 22/01, OTK ZU 2001/7/216). Skoro zatem prawo byłego właściciela wyprzedza prawa dochodzone w stosunku do tej samej nieruchomości przez inne osoby, a do ustanowienia na niej i ujawnienia w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego przed 1 stycznia 1998 r. na rzecz osób trzecich (tu spółdzielni mieszkaniowej) nie doszło, to wynik prowadzonego obecnie przed sądem powszechnym postępowania mającego doprowadzić do ustanowienia tego prawa, nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności zwrotu tej nieruchomości, a w konsekwencji oceny legalności podjętej w tym przedmiocie decyzji. Z kolei ocena konstytucyjności dokonanej z dniem 22 września 2004 r. nowelizacji art. 137 u.g.n., polegającej na wprowadzeniu do normatywnej definicji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia dziesięcioletniej górnej granicy w jakiej inwestycja, na potrzeby której odjęto własność nieruchomości, została ukończona, pozostaje bez związku z rozpoznawaną sprawą. Podstawą bowiem orzeczenia w niniejszej sprawie o zwrocie wywłaszczonej w 1976 r. nieruchomości nie było to, że cel został zrealizowany po 10 latach, ale to, że rozpoczęcie inwestycji, która legła u podstaw wywłaszczenia nie nastąpiło przed upływem lat 7. Ta zaś przesłanka zbędności ustanowiona była już w pierwotnej wersji ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przechodząc zaś do istoty sprawy przypomnieć należy, że zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 Działu III powołanej wyżej ustawy i mają one odpowiednie zastosowanie także do nieruchomości nabytych w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.), a to w związku z odesłaniem zawartym w art. 216 ust. 1 u.g.n. W myśl art. 136 ust 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., jak już zasygnalizowano na wstępie, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczaniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z powyższej regulacji wynika zatem, że podstawą uzyskania zwrotu nieruchomości przez jej dawnych właścicieli jest ustalenia, że inwestycji, która legła u podstaw wywłaszczenia nie rozpoczęto w ciągu siedmiu lat od wywłaszczenia, bądź wprawdzie zaczęto ją realizować, ale nie została ona ukończona pomimo upływu lat dziesięciu od wywłaszczenia. A contrario nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została ona wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia (por.: T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wyd. 4, Lexis Nexis, s. 358; wyroki NSA z 2.06.2011 r. sygn. akt I OSK 1125/11, Lex nr 1082567, z 18.07.2012 r. I OSK 1038/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy zaistnienie stanu faktycznego objętego hipotezą normy prawnej zawartej w tym przepisie oraz złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przez wszystkich uprawnionych, przy jednoczesnym braku zaistnienia negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości określonej w art. 229 u.g.n., oraz braku wyłączenia nieruchomości z powszechnego obrotu ze względu na sposób jej zagospodarowania (np. w następstwie urządzenia na niej drogi publicznej) prowadzić musi każdorazowo do uwzględnienia wniosku dawnych właścicieli (ich spadkobierców). O ile dochodzi do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ustawodawca w art. 140 ust. 1 u.g.n. nałożył na poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę obowiązek zwrotu Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalonego w decyzji odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniową (ust. 2 art.140) . W przypadku zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości, o czym stanowi z kolei ust. 3 ww. artykułu. Natomiast, w myśl jego ust. 4, w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że położona w W. w rejonie obecnych ulic [...] i [...] dawna nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m2 - obejmująca obecnie m.in. teren projektowanej działki nr [...] o pow. [...] m2 oraz działki nr [...] o pow. [...] m2 - została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...] lutego 1976 r. Rep. [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w celu przeznaczenia jej pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "U." na podstawie decyzji lokalizacyjnej Wydziału Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z [...] czerwca 1973 r. Bezsporne jest również to, że w toku prowadzonego postępowania, mimo czynionych w tym zakresie starań, organom nie udało się ustalić jakie konkretne zamierzenia, w ramach tak ogólnie zdefiniowanego celu wywłaszczenia, na nieruchomości – w jej części objętej niniejszym postępowaniem – miały być zrealizowane. Istotą sporu jest natomiast, to czy w takiej sytuacji (a więc braku ustalenia jakie konkretne inwestycje na gruncie miały być zrealizowane), możliwe jest rozstrzygnięcie o zwrocie nieruchomości ze względu na zaistnienie przesłanek jej zbędności na cel wywłaszczenia, określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Jak również znaczenie rozpoczętej na gruncie w 1998 r. i dotychczas niezakończonej inwestycji, polegającej na budowie kompleksu handlowo-usługowego, w kontekście realizacji celu wywłaszczenia. Sporna również pozostaje kwestia ustalonej w decyzji kwoty zwracanego odszkodowania, w której nie uwzględniono wartości poniesionych przez inwestora, tj. firmę P. sp. z o.o. nakładów na nieruchomości. W tym stanie rzeczy w pierwszej kolejności należy zauważyć, że wprawdzie jednym z istotnych elementów postępowania wyjaśniającego prowadzonego w przedmiocie zwrotu nieruchomości jest precyzyjne ustalenia jakie konkretne zamierzenia w ramach realizacji celu publicznego miały zostać wykonane na wywłaszczonej nieruchomości to sytuacja, w której cel wywłaszczenia (określony w umowie, bądź decyzji) został sformułowany w sposób ogólny i nie zachowała się dokumentacja pozwalająca na zidentyfikowanie zaplanowanych na gruncie zamierzeń, nie może stanowić przeszkody uniemożliwiającej odzyskanie nieruchomości, o ile stwierdzone zostanie, że w okresach, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nie były na niej prowadzone jakiekolwiek inwestycje. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Z dokumentacji fotograficznej uzyskanej z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, obejmującej zdjęcia lotnicze wykonane [...] sierpnia 1987 r., w 1990 r. oraz [...] maja 1997 r., niezbicie wynika, że co najmniej do roku 1990 (a więc 14 lat od wywłaszczenia) na gruncie obejmującym działki nr [...] i [...] brak było jakiejkolwiek aktywności inwestycyjnej, mającej znamiona zaplanowanych i celowych działań. Naniesienia na gruncie uwidocznione zostały dopiero na zdjęciu wykonanym w 1997 r. Sama zaś decyzja zezwalająca na realizację m.in. na tym terenie inwestycji w postaci zespołu handlowo-usługowego, wydana została dopiero [...] października 1998 r. – a więc 22 lata po wywłaszczeniu. Taki stan faktyczny wypełniał, w ocenie Sądu normatywnie zdefiniowane przesłanki zbędności tej części nieruchomości na cel wywłaszczenia, co wobec złożenia przez wszystkich uprawnionych stosownego wniosku, obligowało organ do orzeczenia o jej zwrocie, stosownie do art. 136 ust. 3 powołanej ustawy. W tym zakresie zatem brak jest podstaw do kwestionowania legalności zaskarżonej decyzji jak też utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty. Podnoszona zaś, przez skarżącą spółkę argumentacji, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany na pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości (wywłaszczeniem objęto wszak [...] m 2 gruntu, a zwrot obejmował działki o łącznej powierzchni [...] m2), nie ma w realiach rozpoznawanej sprawy znaczenia dla oceny stanu zbędności zwracanej części wywłaszczanego gruntu. Zważyć bowiem należy, że pozostała objęta wywłaszczeniem część nieruchomości (wchodząca obecnie w skład ul. [...] – dz. nr [...] i ul. [...] – dz. nr [...]) nie jest funkcjonalnie związana ze zwracanym gruntem, a więc korzystanie z niej i istniejących na niej naniesień nie jest uwarunkowane sposobem zagospodarowania gruntów podlegających zwrotowi i istnienie na tych gruntach władztwa publiczno-prawnego. W tym stanie rzeczy, brak rozważań organów w podjętych w sprawie decyzjach o realizacji celu publicznego poza obszarem podlegającym zwrotowi, nie oznacza, że rozstrzygnięcia te wydane zostały bez należytego wyjaśnienia i oceny prawnej istotnych elementów stanu faktycznego, a tym samym, że organy uchybiły dyspozycji norm zawartych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wbrew zarzutom skarg stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a motywy podjętego rozstrzygnięcia, zarówno w ich aspekcie prawnym jak też faktycznym, zostały w uzasadnieniu tych decyzji przedstawione w sposób spełniający wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Argumentacja W. wskazująca na brak ustanowienia terminów realizacji inwestycji celu publicznego, który legł u podstaw wywłaszczenia, w ustawodawstwie obowiązującym w dacie jej nabywania przez Skarb Państwa, a więc ustawie z dnia 12 marca 1958 r., zastąpionej następnie ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. – o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), jest o tyle nietrafna, że to z woli ustawodawcy także do wywłaszczeń realizowanych pod rządami tych ustaw, zastosowanie znajdują przepisy dotyczące zasad zwrotu nieruchomości zawarte w obowiązujących obecnie przepisach (vide art. 216 ust. 1 i 3 u.g.n.). Tak więc to ustawodawca, zadecydował, że także definicja legalna zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, ustanowiona w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., ma zastosowanie w sprawach, w których w uprzednim stanie prawnym, nie było ustanowionych terminów realizacji inwestycji, której koniecznością wykonania motywowano odjęcie własności. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarżącego Miasta W., także brak doliczenia do podlegającej zwrotowi na jego rzecz zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, kosztów nakładów poczynionych na gruncie przez Spółkę P. - które zdaniem skarżącego zwiększyły wartość nieruchomości - nie narusza prawa, choć motywy, którymi kierowały się organy podejmując w tym zakresie rozstrzygnięcie nie są trafne. W motywach podjętej decyzji wskazywały one bowiem na brak możliwości samodzielnego funkcjonowania znajdującej się na gruntach konstrukcji hali (stanowiącej obciążenie dla właściciela nieruchomości), skutkujące koniecznością jej demontażu, którego koszty zrównoważone mogą być możliwą do uzyskania ceną za uzyskany w ten sposób złom. Nie kwestionując oceny braku samodzielności funkcjonowania konstrukcji hali (popartej znajdującą się w aktach opinią rzeczoznawcy), zauważyć należy, iż to nie ta okoliczność jest zdaniem Sądu przesądzająca z punktu widzenia możliwości podwyższenia kwoty zwracanego odszkodowania. Przede wszystkim bowiem na przeszkodzie jego podwyższeniu o koszty nakładów poniesionych na zwracanym gruncie przez P. sp. z o.o, stoi fakt, że realizowana przez tę spółkę inwestycja, a w konsekwencji poczynione przez nią nakłady, nie są nakładami związanymi z realizacją celu publicznego, na który nastąpiło wywłaszczenie, lecz są nakładami realizowanymi poza tym celem. Żadne racjonalne przesłanki nie mogą prowadzić do wniosku, że zamierzenie celu publicznego w postaci budowy osiedla mieszkaniowego wraz usługami (a więc także infrastruktury mu towarzyszącej) zainicjowane w innych realiach społeczno-polityczno-gospodarczych (w warunkach gospodarki centralnie sterowanej), jest tożsame z zamierzeniem realizowanym ponad 20 lat później w systemie gospodarki wolnorynkowej, przez podmiot komercyjny w ramach prowadzonej przez niego działalności biznesowej. Materialnoprawną zaś podstawę podwyższenia kwoty, podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania stanowi art. 140 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Dla właściwego zdekodowania normy prawnej zawartej w tym przepisie nie jest jednak wystarczające odwołanie się do jego wykładni gramatycznej, której zastosowanie mogło by prowadzić do wniosku, że wszystkie nakłady poczynione na gruncie po wywłaszczeniu, o ile skutkują podwyższeniem wartości nieruchomości winny być doliczone do kwoty zwracanego odszkodowania (przy ograniczeniu ustanowionym w art. 217 ust. 2 u.g.n.), co w skrajnych przypadkach czyniłoby możliwość realnego odzyskania przez jednostkę utraconej nieruchomości nieosiągalną. Sięgnąć więc należy do wykładni systemowej i prokonstytucyjnej. Ta zaś prowadzić musi do konkluzji, że brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Wynika to z przepisu art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.g.n., gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zamiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Gwarancje te prowadzą do wniosku, że wolą ustawodawcy, kierującego się zasadami konstytucyjnymi zawartymi w art. 21 i art. 64 ustawy zasadniczej, było ograniczenie wywłaszczenia do przypadków niezbędnych i to służących realizacji celu publicznego. W tym kontekście art. 140 ust. 4 może być wykładany tylko w zgodzie z Konstytucją RP, a to oznacza, że nie może odnosić się do wszystkich nakładów poczynionych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Zatem tylko zwiększenie wartości nieruchomości wywłaszczonej, będące następstwem realizacji celu publicznego, winno podlegać uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania, na podstawie art. 140 ust. 4 u.g.n. Oparcie się natomiast wyłącznie na dyrektywach wykładni językowej, stanowiłoby zaprzeczenie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i prowadziłoby do rezultatów sprzecznych z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP ideą sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z 9.11. 2011 r. sygn. akt I OSK 1971/10 Lex nr 1101479). Odnosząc się zaś do wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę T. K., wskazującej na wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem na gruncie konstrukcji hali o kwotę [...] złotych, zauważyć należy, że niezależnie od przedstawionych wyżej zastrzeżeń odnoszących się do możliwości podwyższenia z tego tytułu kwoty zwracanego odszkodowania, opinia ta jako sporządzona na wniosek strony postępowania – Miasta W., nie mogła stanowić podstawy podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Nie stanowiła ona bowiem opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., wymaganej do ustalenia wartości nieruchomości wg stanu z dnia wywłaszczenia i dnia jej zwrotu. Na tej podstawie biegłego może wszak powołać tylko organ administracji publicznej prowadzący postępowanie. Biegły taki w osobie rzeczoznawcy majątkowego – W. K., został w niniejszej sprawie powołany przez Starostę [...], a sporządzona przez niego [...] sierpnia 2010 r opinia (w formie operatu szacunkowego), zaktualizowana na dzień [...] marca 2011 r., stanowiła podstawę rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu części zwaloryzowanego odszkodowania. Wiarygodność tej opinii nie została podważona przez skarżących, ani organ. Nie budzi również zastrzeżeń Sądu. Skoro zatem, w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., a inwestycje poczynione na gruncie nie mogły podwyższać kwoty podlegającego zwrotowi odszkodowania, to kwestionowane przez skarżących decyzje, mimo częściowo nietrafnego uzasadnienia, odpowiadają prawu. A tym samym wniesione na nie skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie przepisów art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.