II SA/Kr 256/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2017 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu dla inwestycji skargę oddala Starosta K. po rozpatrzeniu zgłoszenia inwestora – E.D. , w sprawie zamiaru przystąpienia w dniu 10 listopada 2016 r. do przebudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zmiany sposobu użytkowania jego poddasza na pomieszczenia mieszkalne wraz z budową lukarn na działce nr [....] przy ul. [....] w miejscowości W. , w gminie Z. , w decyzji (znak: nr .....) z 18 października 2016 r. wniósł sprzeciw wobec przedmiotowego zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że z uwagi na to, iż obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu obejmuje większy zakres i wychodzi poza granice objętej zgłoszeniem działki inwestora, należało zgodne z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane wnieść sprzeciw. Od ww. decyzji odwołanie wniosła E.D. , reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego M.B. , podnosząc zarzuty odnoszące się do błędnego ustalenia przez Starostę K. obszaru oddziaływania inwestycji. Wojewoda [....] decyzją z dnia 19 grudnia 2016r., nr [....] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zmianami), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków. Definicja zawarta w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane wyjaśnia, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych w wyniku, których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku wykonania planowanych prac budowlanych dojdzie do zwiększenia dotychczasowej kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości. Planowane prace polegać mają na zmianie konstrukcji więźby dachowej, kąta nachylenia dachu oraz sposobie użytkowania poddasza. Ponadto, od strony południowej budynku projektuje się taras na poziomie parteru z dwoma biegami schodów. Zmianie mają ulec także otwory okienne (budowa lukarn). Dalej wskazano, że w inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej kubaturę istniejącego budynku określono jako 543,63 m3, natomiast kubatura budynku po przebudowie będzie wynosić 695,68 m3. Podobnie zwiększy się powierzchnia zabudowy - z 97,30 m2, na 100,76 m2, a co za tym idzie zmieni się wysokość, długość i szerokość dotychczasowego budynku. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy uznał, że opisane wyżej roboty budowlane nie mieszczą się pod pojęciem zdefiniowanym w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, jako przebudowa. A zatem, planowanych robót budowlanych nie można wykonać w szczególnym uproszczonym trybie zgłoszenia zamiaru przebudowy, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, E.D. wniosła o uchylenie ww. decyzji Wojewody [....] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest: - art. 30 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt. 1b w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), poprzez uznanie, że wskutek realizacji inwestycji przez skarżącą, dojdzie do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu, podczas gdy obszar oddziaływania inwestycji nie ulegnie zmianie; - art. 30 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 b w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja swoim obszarem oddziaływania będzie obejmować nieruchomości sąsiednie, podczas gdy na nieruchomościach sąsiednich nie znajduje się obecnie żadna zabudowa, a możliwość zagospodarowania ich zgodnie z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest tylko hipotetyczna i niepewna, a organ winien określić obszar oddziaływania w stosunku do istniejącego zagospodarowania gruntu, - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 15 K.p.a. poprzez zakwalifikowanie planowanej inwestycji przez organ II instancji na podstawie innej podstawy prawnej niż organ I instancji, co spowodowało naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów postępowania – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa a zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci jej uchylenia. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji uchybień mających wpływ lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290; dalej w skrócie u.p.b.). Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 b u.p.b., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków. Zgodnie z wyżej przytoczonym przepisem, inwestycja taka podlega zgłoszeniu. Nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżąca dokonała zgłoszenia zamiaru przebudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zmiany sposobu użytkowania jego poddasza na pomieszczenia mieszkalne wraz z budową lukarn na działce nr [....] przy ul. [....] w W. , gmina Z. Jak wynika z projektu budowlanego, prace mają polegać na rozszerzeniu funkcji mieszkalnej budynku o adaptację powierzchni poddasza i zmianę układu funkcjonalnego na parterze. Ustalono także, że w wyniku planowanych robót, kubatura budynku zwiększy się z 543,63 m3 do 695,68 m3, a powierzchnia zabudowy - z 97,30 m2 na 100,76 m2, a co za tym idzie zmieni się wysokość, długość i szerokość dotychczasowego budynku. Zatem, w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji doszłoby niewątpliwie do powiększenia kubatury budynku oraz powierzchni użytkowej jego poddasza. Biorąc pod uwagę treść art. 3 pkt 7a u.p.b., Wojewoda [....] przyjął zatem zasadnie, że robót takich nie można zaliczyć do przebudowy obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu, stanowią one rozbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, jako jedną z form budowy o jakiej w tym przepisie mowa. Tego rodzaju roboty budowlane wymagają zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. uzyskania pozwolenia na budowę gdyż nie zostały objęte zwolnieniem w oparciu o treść art. 29 u.p.b. Zgodnie z art. 3 pkt 7a u.p.b. - przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Podkreślić należy, że przebudowa wyłączona została z pojęcia budowy ze względu na fakt, że wyróżnikiem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" - np. zwiększenie kubatury obiektu. W przypadku przebudowy może zmienić się, poprzez np. zmianę parametrów technicznych, układ funkcjonalny budynku - pod warunkiem, że parametry charakterystyczne zachowają swoją wielkość sprzed budowy (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. BECK, Warszawa 2007, s.57-58). Również zdaniem innych komentatorów przebudowa stanowi szczególny rodzaj wykonywania robót budowlanych. Mają one m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego. W doktrynie wskazuje się również, iż roboty budowlane obejmują prace wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, prowadzące wyłącznie do zmian w ramach dotychczasowego układu funkcjonalnego. W tym sensie przebudowa należy do kategorii robót budowlanych (J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 78). Sama przebudowa polega zaś na zmianie układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego mogąca dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych jak i wypełniający np. związana ze zmianą użytkowania obiektu. (Por. J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2001, s. 75). W orzecznictwie zwraca się uwagę, że skoro wprowadzając definicję przebudowy ustawodawca nie objaśnił co należy rozumieć przez "zmianę parametrów użytkowych lub technicznych" istniejącego obiektu, wyjaśnienie tego pojęcia wymaga sięgnięcia do wykładni językowej. Według Słownika Języka Polskiego "parametr" to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenie jego przydatności. Pozwala to na stwierdzenie, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości wyrażone w jednostkach miary czy wagi elementów użytkowych takich jak dach, okna, drzwi, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji, czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu. Kwalifikując konkretne roboty budowlane jako przebudowę organy nadzoru budowlanego powinny ocenić i wykazać, że w wyniku wykonania danych robót, doszło do zmiany tak rozumianych parametrów budynku. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na prezentowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym stanowisko, które rozpoznający niniejszą skargę Sąd w pełni podziela, że zakres prac, jakie zgodnie z Prawem budowlanym, powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia (np. zmiany sposobu użytkowania lokalu) zawsze wynikają z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, która będzie z kolei kreowała zakres danego przedsięwzięcia, jak i sposób jego realizacji. Dokonując, zatem kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora, przyjmując, że w każdym przypadku zmiana sposobu użytkowania w obiekcie budowlanym podlega jedynie zgłoszeniu. Sąd w pełni podziela pogląd WSA w Gorzowie Wielkopolskim zawarty w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r., II SA/Go 84/14, (LEX nr 1454942) zgodnie z którym: "Przez rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a p.b., tj. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje wprawdzie zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, lecz nie obejmuje ona charakterystycznych parametrów takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, stanowi przebudowę obiektu budowlanego. Efektem rozbudowy obiektu jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. Natomiast przy przebudowie może dojść do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, lecz "parametry charakterystyczne", a więc najistotniejsze zachowują wielkość sprzed przebudowy". W ocenie składu orzekającego, wynikających z załączonego do zgłoszenia projektu budowlanego robót budowlanych (polegających na zmianie konstrukcji więźby dachowej, kąta nachylenia dachu, sposobu użytkowania poddasza oraz wybudowaniu tarasu na poziomie parteru z dwoma biegami schodów, a także zmianie otworów okiennych - budowa lukarn) nie można zakwalifikować tylko jako przebudowy (art. 3 pkt 7a u.p.b.). Jak zostało bezspornie ustalone, zmianie mają ulec takie charakterystyczne parametry istniejącego budynku jak kubatura czy powierzchnia zabudowy, co sprawia, że w sprawie mamy do czynienia z rozbudową ww. budynku. Skoro zatem nie została zrealizowana pierwsza z przesłanek z art. 29 ust. 2 pkt 1 b u.p.b., nie mógł w sprawie znaleźć zastosowania zawarty w tym przepisie tryb zgłoszeniowy. Organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie w oparciu o ww. przepis nie powinien był w ogóle badać kolejnej przesłanki warunkującej tryb zgłoszeniowy tj. kwestii dotyczącej ewentualnego zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania budynku, skoro zostało ustalone, że nie mamy do czynienia w tej sprawie w ogóle z przebudową ww. budynku mieszkalnego. Nie można się zatem zgodzić z zarzutami skargi (nr 1 i 2) dotyczącymi obszaru oddziaływania obiektu, bowiem kwestia ta nie powinna być w ogóle badana w tej sprawie, z uwagi na wyżej poczynione uwagi. Fakt, że organ I instancji poczynił ustalenia w tym przedmiocie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Nie ma racji skarżąca, że organy administracyjne zakwalifikowały przedmiotową inwestycję na podstawie innej podstawy prawnej, skoro zarówno z uzasadnienia organu I jak i II instancji wynika, że orzekały w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 1 b. u.p.b., z tą tylko różnicą, że organ I instancji nie poczynił wyczerpujących ustaleń w przedmiocie charakterystyki planowanych robót budowlanych, a zamiast tego niepotrzebnie skoncentrował się na ustaleniu drugiej z przesłanek zawartych w ww. przepisie, której wykluczenie dałoby możliwość zastosowania trybu zgłoszenia do przedmiotowej inwestycji. Podsumowując, wskazać należy, że organ drugiej instancji nie naruszył zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), tak jak to wywodzi w skardze skarżąca. Brak wyczerpujących ustaleń organu I instancji w przedmiocie kwalifikacji zgłoszonych robót budowlanych (w kontekście tego czy stanowią przebudowę) w tym zakresie konwalidowany został przez Wojewodę. Nadto, zgodnie z orzecznictwem nawet zmiana podstawy wniesienia sprzeciwu przez organ odwoławczy, nie stanowi naruszenia art. 15 k.p.a. Zmiana podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu nie prowadzi bowiem do zmiany przedmiotu decyzji, którą jest wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 u.p.b. Porównanie wydanych w sprawie przez organ pierwszej i drugiej instancji decyzji prowadzi do wniosku, że oba organy stwierdziły zaistnienie przesłanek uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu w odniesieniu do planowanych robót budowlanych, chociaż każdy z nich inaczej argumentował swoje stanowisko. Konsekwencja obu tych stanowisk dla inwestora była jednak taka sama, nie uzyskał on bowiem prawa do rozpoczęcia robót budowlanych (por. wyrok NSA z 22 października 2013 r., II OSK 1147/12). W orzecznictwie wskazuje się także, że z uwagi na konstrukcję instytucji sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego), po upływie terminu 30 dni od dokonania przez inwestora zgłoszenia i jednoczesnym wniesieniu sprzeciwu przez organ I instancji, organ odwoławczy nie powinien wnosić ponownego sprzeciwu, nawet jeżeli wniesiony uprzednio sprzeciw przez organ I instancji powinien zostać oparty na innej podstawie prawnej. W takiej sytuacji nie ma potrzeby uchylania decyzji organu I instancji i wniesienia przez organ odwoławczy ponownego sprzeciwu, ponieważ organ odwoławczy powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Podkreślić należy, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. A zatem, w przypadku, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zmienił przedmiotu sprawy, którym jest wskazana wyżej inwestycja. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ drugiej instancji ma natomiast prawo poprawić, wyjaśnić ewentualnie uzupełnić to czego nie zrobił, bądź źle zrobił organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie zmieniając zatem tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy oraz jej zakresu, merytorycznie ją załatwia, dokonując własnych ustaleń – do czego upoważnia go art. 138 k.p.a. W niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z taką właśnie sytuacją. Ta sama podmiotowo i przedmiotowo sprawa była dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej i drugiej instancji. Obie decyzje zapadły w przedmiocie wniesienia sprzeciwu, zatem organy orzekały co do tego, czy inwestor może nabyć prawo do wykonywania zgłoszonych robot budowlanych (por. NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r. II OSK 199/13). Organy obu instancji stwierdziły zaistnienie przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu w odniesieniu do planowanych robót budowlanych. W konsekwencji tego stanowiska inwestor nie uzyskał prawa do rozpoczęcia robót budowlanych (por. wyroku NSA z dnia 18 marca 2015 r. II OSK 1940/13, CBOSA, nsa.gov.pl). Z przedstawionych wyżej względów podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. nie jest uzasadniony. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Oprócz braku naruszenia przepisów prawa materialnego (w tym art. 29 ust. 2 pkt 1 b u.P.b.) Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (w tym art. art. 7, art.77§ 1 , art. 107 § 3 K.p.a.). Skarga zatem nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żaden z jej zarzutów nie okazał się uzasadniony, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Dlatego też Sąd, nie stwierdziwszy wad i uchybień, o których mowa w art. 145 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.