II OSK 2392/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. i H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1259/16 w sprawie ze skargi M. M. i H. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1259/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) oddalił skargę M. M. i H. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., którą orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2014 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki i usunięcia płyty balkonowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w K. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. M. i H. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) bądź c) p.p.s.a. w sytuacji gdy przeprowadzone postępowanie dotknięte było wadą rażącego naruszenia prawa budowlanego w zakresie, o którym mówi art. 36a, 48 i 51 (w brzemieniu obowiązującym w dacie realizacji inwestycji) co stanowiło o braku przesłanek do umorzenia postępowania w trybie art. 105 k.p.a. i tym samym zaakceptowaniu naruszenia prawa przez organy obu instancji; 2. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) i c) p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji Sąd I instancji zaakceptował pogląd organów obu instancji o braku przesłanki rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., podczas gdy z treści uzasadnienia decyzji wynika, iż nie dokonał prawidłowej identyfikacji przedmiotu postępowania i nie dokonał ani prawidłowej analizy prawnej, ani wnikliwej analizy faktycznej sprawy, ponadto nie wskazując przepisu prawa, który uniemożliwia organowi nadzoru budowlanego nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zaakcentować, że kontrolowane przez Sąd Wojewódzki decyzje organów nadzoru budowlanego wydane zostały w trybie nadzwyczajnym, w którym badano ważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2014 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki i usunięcia płyty balkonowej w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] w K. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki prawidłowo wyjaśnił, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie, czy zakwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczył również, że celem postępowania prowadzonego w trybie nadzorczym nie jest ponowne rozpoznanie sprawy, tak jak w trybie zwykłym. Ponadto Sąd Wojewódzki wskazał trafnie, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Kierując się powyższymi względami Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z 14 lipca 2014 r. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy organ nadzoru za bezprzedmiotowe uznał postępowanie w sprawie "rozbiórki i usunięcia płyty balkonowej" w związku z ustaleniem, że budynek został wybudowany jako segment środkowy zabudowy szeregowej na podstawie pozwolenia na budowę i jest użytkowany na podstawie zgłoszenia potwierdzonego zaświadczeniem Urzędu Miasta i Gminy z 3 lutego 1999 r. Jak podniesiono w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego umorzenie postępowania decyzją z [...] lipca 2014 r. miało oparcie w orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którymi skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane lub ich części nie podlegają sprawdzeniu przez organy nadzoru budowlanego pod kątem ich legalności. Sąd Wojewódzki odnosząc się do tej kwestii wskazał prawidłowo na odmienne stanowisko w orzecznictwie, przyjmujące dopuszczalność ponownej weryfikacji zgodności z prawem inwestycji zakończonej zgłoszeniem. Sądy administracyjne bowiem w konkretnych sprawach rozróżniają przypadki dopuszczenia obiektów budowlanych do użytkowania w trybie zgłoszenia lub stosownej decyzji. Zasadniczo uzyskanie przez inwestora potwierdzenia skuteczności zgłoszenia dokonanego na podstawie art. 54 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody do badania przez organ nadzoru legalności wykonanych robót budowlanych i ewentualnego zastosowania środków niezbędnych do likwidacji samowoli budowlanej. Jednak w niniejszej sprawie decyzja z [...] lipca 2014 r. była kontrolowana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a nie w zwykłym toku instancyjnym. Dlatego Sąd Wojewódzki słusznie zwrócił uwagę, że organ powiatowy, umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe, kierował się jednym z poglądów prawnych, powtarzanym w orzecznictwie. W takiej więc sytuacji nie można było stwierdzić, że doszło do oczywistej sprzeczności z przepisami prawa. Przedstawiona przez Sąd Wojewódzki rozbieżność w zakresie wykładni art. 54 Prawa budowlanego uzasadniała wnioskowanie o braku podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Podkreślić należy, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, według którego zastosowanie przy wydawaniu decyzji jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 666–667 i powołane tam orzeczenia NSA). Wobec powyższego w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował ocenę organów nadzoru budowlanego, prowadzącą do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2014 r. Chybiona okazała się ponadto argumentacja autora skargi kasacyjnej, wskazująca na rażące naruszenie prawa wskutek nieprawidłowej identyfikacji przedmiotu postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją z [...] lipca 2014 r. Zauważyć należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie zainicjowane pismem skarżących (wpływ do organu 24 kwietnia 2014 r.), którzy zawiadomili o samowoli budowlanej dotyczącej części płyty balkonowej "wiszącej" nad ich działką nr [...] oraz wnieśli o nakazanie jej rozbiórki. Żądanie w zakresie usunięcia części płyty balkonowej skarżący potwierdzili w dalszej korespondencji skierowanej do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Chociaż w piśmie z 10 lipca 2014 r. skarżący podali, że to "obrys budynku (...) wchodzi" w ich działkę, to końcowo sformułowali oczekiwanie co do "szybkiego zakończenia sprawy poprzez rozebranie kawałka płyty betonowej", a więc usunięcie części płyty balkonowej. W takim stanie faktycznym nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej, że określenie przedmiotu postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, bowiem ograniczono go do "sprawy rozbiórki i usunięcia płyty balkonowej w budynku", podczas gdy organ nadzoru powinien zająć się zbadaniem legalności całego obiektu. Zaznaczyć trzeba, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach wynika wyraźnie, że w tej sprawie żądania skarżących skoncentrowane były na tym, aby doprowadzić do rozbiórki części płyty balkonowej. Rezultatem tego było wszczęcie postępowania i podjęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcia w sprawie "rozbiórki i usunięcia płyty balkonowej". W tym zakresie istotne było stwierdzenie w decyzji z [...] lipca 2014 r., że "zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją z roku 1982, jak również ze stanem obecnym przedmiotowa płyta balkonowa nie wychodzi poza obrys budynku należącego do P. [...]". Z ustaleń organu jednocześnie wynikało, że kwestia usytuowania balkonu ma związek z "przesunięciem granicy budynku", co zostało potwierdzone dokumentami geodezyjnymi. W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaznaczył trafnie, że badana w trybie nadzwyczajnym decyzja z [...] lipca 2014 r. dotyczy wyłącznie "części płyty balkonowej budynku", a zatem pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym nie stanowi przeszkody do wszczęcia i prowadzenia postępowania odnoszącego się do całego budynku zrealizowanego na działce nr [...]. Powyższe wskazania Sądu Wojewódzkiego korespondują z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do prowadzonego odrębnie postępowania w sprawie zabudowy działki nr [...]. Warto też dodać, że w prowadzonym równolegle postępowaniu zapadł prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 26 lipca 2017 r. sygn. VII SA/Wa 2027/16, w którym wyrażono ocenę, zgodnie z którą dokonanie zgłoszenia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku w trybie art. 54 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody do wszczęcia i prowadzenia postępowania na zasadach określonych w art. 48 i 50 Prawa budowlanego, a w szczególności wyjaśnienia, czy przekroczenie granicy przy realizacji budynku na działce nr [...] jest następstwem projektu budowlanego, czy wynikiem odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. W świetle podanych okoliczności należało założyć, że w toczącym się w trybie zwykłym odrębnym postępowaniu wyjaśniona będzie legalność spornego obiektu i jego poszczególnych elementów, a w konsekwencji zastosowane zostaną przez organ nadzoru budowlanego stosowne środki prawne. Z tych wszystkich względów chybiony okazał się także drugi zarzut kasacyjny. Dla porządku należy dodać, że o ile zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mógł być powiązany w niniejszej sprawie z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 k.p.a., to całkowicie niezrozumiałe było wymienienie w podstawie kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., zwłaszcza że autor skargi kasacyjnej tego zarzutu nie uzasadnił. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.