II GSK 3597/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 25/17 w sprawie ze skargi W. Z. na bezczynność Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Rzeszowie w przedmiocie zwrotu kosztów leczenia za granicą 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Rzeszowie na rzecz W. Z. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 25/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. Z. na bezczynność Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Rzeszowie w przedmiocie zwrotu kosztów leczenia za granicą. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że we wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. małoletni W. Z., za którego działał przedstawiciel ustawowy – ojciec – L. Z., zwrócił się do Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ o zwrot kwoty 6.624 euro, jaką poniósł z tytułu leczenia w [...] w L., które odbyło się w okresie [...] listopada 2013 r. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor NFZ w Rzeszowie poinformował stronę, że odmówił uwzględnienia wniosku. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. strona wezwała Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Rzeszowie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpatrzeniu wniosku o zwrot kosztów leczenia zagranicznego w trybie administracyjnym i niewydaniu decyzji administracyjnej na podstawie art. 109 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa o świadczeniach). Zdaniem strony, organ miał obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie, co zostało potwierdzone przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt III CZP 26/15. W odpowiedzi na wezwanie organ wyjaśnił, że zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym na dzień leczenia W. Z., Dyrektor nie wydawał decyzji administracyjnych w przedmiocie zwrotu kosztów leczenia za granicą, ponieważ nie było do tego wyraźnej podstawy prawnej. Stwierdził, że udzielił wnioskodawcy odpowiedzi pismem z dnia [...] lipca 2014 r., zatem nie można mu zarzucić bezczynności w tym zakresie. Organ podkreślił, że wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących zwrotu kosztów leczenia za granicą wprowadziła nowelizacja ustawy o świadczeniach obowiązująca od dnia 15 listopada 2014 r. (wprowadzona ustawą z dnia 10 października 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2014 r., poz. 1491). W dniu 24 lutego 2017 r. W. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, ponownie podnosząc, że jego wniosek z czerwca 2014 r. organ miał obowiązek rozpoznać w formie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, stwierdził, że na dzień złożenia wniosku, jak również w okresie leczenia małoletniego W. Z. kwestia refundacji kosztów leczenia i badań diagnostycznych regulowana była w art. 25 i 26 ustawy o świadczeniach, które uprawniały organ wyłącznie do decyzyjnego rozstrzygania wniosku o wyrażenie zgody lub o skierowanie na diagnostykę lub leczenie za granicą. W rozpoznawanej sprawie przedstawiciele prawni małoletniego W. Z. nie występowali o zgodę lub skierowanie w trybie art. 25 i 26 ustawy o świadczeniach, więc nie było możliwości wydania decyzji administracyjnej, która wstecznie uprawniałaby do refundacji leczenia na podstawie tych przepisów. Zdaniem Sądu I instancji, podstawą do wydania decyzji w niniejszej sprawie nie mógł być art. 109 ustawy o świadczeniach. Przepis ten jest bowiem podstawą do orzekania w zakresie indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym oraz ustalenia prawa do świadczeń, nie stanowi natomiast podstawy do wydawania decyzji w zakresie bezpośredniego zwrotu świadczeniobiorcy kosztów za wykonanie świadczenia opieki zdrowotnej. Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącym, że treść art. 10 ust. 4 ustawy nowelizującej daje podstawę do takiej jej interpretacji, która pozwala przyjąć, że wnioski złożone przed wejściem w życie nowelizacji, a więc przed 15 listopada 2014 r., powinny być "z urzędu" rozpoznane w trybie art. 10 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 42b i nast. ustawy o świadczeniach. W ocenie Sądu I instancji, treść art. 10 ust. 4 ustawy nowelizującej jest jednoznaczna, wskazuje termin początkowy złożenia wniosku: "od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy", tj. od 15 listopada 2015 r. oraz termin maksymalny, tj. 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W. Z. złożył od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 25/17 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na: 1. naruszeniu art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie pierwszeństwa prawa krajowego - przepisu "art. 10 ust. ustawy z dnia 4 z dnia 10 października 2014r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw", pomimo kolizji tego przepisu z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 5a i 7 ust. 1 i 4 oraz pkt (37) preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/24/UE z dnia 9 marca 2011 r. w sprawie stosowania praw pacjentów w transgranicznej opiece zdrowotnej; 2. naruszeniu art. 31 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 10 października 2014 r., wprowadzającego nierówne traktowanie osób, które odbyły leczenie zagraniczne przed wejściem w życie tej ustawy lub przed wejściem w życie tej ustawy rozpoczęły leczenie, które nie zakończyło się przed upływem 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy; 3. niezastosowaniu przepisu art. 1 ust. 2 w zw. z art. 5a i art. 7 ust. 1 i 4 dyrektywy transgranicznej w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, pomimo że przepisy te do czasu ich implementacji w systemie prawnym RP, stanowiły bezpośrednią podstawę prawną roszczenia skarżącego o zwrot kosztów leczenia zagranicznego; 4. błędnej wykładni przepisu art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez uznanie, że wniosek o zwrot kosztów leczenia przeprowadzonego za granicą, złożony na podstawie przepisów dyrektywy nr 2011/24/UE, która na dzień odbycia leczenia i złożenia wniosku nie była implementowana do polskiego systemu prawnego, nie podlegał rozpoznaniu w trybie administracyjnym przez organ, a przepis art. 109 ust. 1 ustawy nie stanowił podstawy do wydania decyzji administracyjnej zawierającej rozstrzygnięcie tego wniosku; 5. błędnej wykładni przepisu art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 10 października 2014 r., poprzez przyjęcie, że ww. przepis wprowadza "termin minimalny" do złożenia wniosku o zwrot kosztów leczenia odbytego za granicą, co skutkuje tym, że wniosek o zwrot kosztów leczenia na podstawie "dyrektywy transgranicznej", złożony przed wejściem w życie nowelizacji ww. ustawy nie podlega rozpoznaniu w oparciu o znowelizowane przepisy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że w wyniku złożenia wniosku o zwrot kosztów leczenia zagranicznego, NFZ miał obowiązek wszcząć postępowanie administracyjne, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego, podstawą prawną rozstrzygnięcia wniosku skarżącego w drodze decyzji administracyjnej był art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Prawidłowa interpretacja tego przepisu nakazuje przyjąć, że organem właściwym do rozpatrywania wniosków o zwrot kosztów leczenia zagranicznego w okresie, gdy dyrektywa transgraniczna nie była jeszcze implementowana, był dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu. Ustawa nie przewiduje bowiem innego organu, którego zadaniem byłoby rozpatrywanie indywidualnych spraw związanych ze świadczeniami opieki zdrowotnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w niniejszej sprawie W. Z. wniósł skargę na bezczynność organu w zakresie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. o zwrot kosztów leczenia poza granicami kraju. Sąd I instancji, oddalając skargę, uznał, że na dzień składania wniosku brak było przepisów prawa materialnego, na podstawie których strona mogła skutecznie domagać się dokonania zwrotu kosztów leczenia za granicą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesiona w zaskarżonym wyroku argumentacja pozostaje jednak bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, która, jak wspomniano, dotyczy ustalenia, czy organ pozostawał w bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. Jak wynika z ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, załatwienie sprawy administracyjnej powinno nastąpić we właściwej formie przewidzianej w przepisach prawa procesowego. Zatem zasadność każdego żądania, które zostało w prawidłowej formie skierowane do właściwego organu administracji przez osobę powołującą się na własny interes prawny, oparty na normie prawa materialnego, powinna być przedmiotem rozstrzygnięcia przybierającego postać decyzji administracyjnej. Dotyczy to również sytuacji, gdy w ocenie organu żądanie jest niezasadne, tzn. nie ma oparcia w przepisach prawa. Sprawa administracyjna nie może być natomiast załatwiona poprzez przesłanie wnioskodawcy pisma informującego o tym, że nie istnieją podstawy do prowadzenia postępowania. Takie działanie pozbawia wnioskodawcę uprawnień procesowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również uniemożliwia wnioskodawcy zakwestionowanie stanowiska organu przez skorzystanie z przewidzianych prawem środków odwoławczych (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1108/11). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, zauważył, że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą". Podobnie w uchwale z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli". W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że w polskiej procedurze administracyjnej obowiązuje zasada, zgodnie z którą każde postępowanie wszczęte wnioskiem strony powinno zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej (por. M. Szubiakowski [w:] Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2008, s. 89). Złożony przez stronę wniosek o dokonanie zwrotu kosztów leczenia poza granicami kraju powinien zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostać rozpoznany przez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej, czy wniesione przez stronę żądanie jest zasadne. W konsekwencji nie można uznać, by Sąd I instancji prawidłowo skontrolował, czy w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego został rozpoznany w prawem przewidzianej formie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska, że organ nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji umożliwiłoby skarżącemu, w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia, wszczęcie procedury odwoławczej, a następnie skierowanie skargi do sądu administracyjnego, który dopiero wówczas mógłby ocenić, czy w sprawie istniała podstawa prawna do dokonania zwrotu kosztów leczenia za granicą. Z tej przyczyny zarzuty skargi kasacyjnej, w zakresie kwestionującym stanowisko Sądu I instancji dotyczące zastosowania art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 10 października 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, należy uznać za przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji oceni, czy organ pozostawał w sprawie w bezczynności, tzn. czy rozpoznał wniosek strony o zwrot kosztów leczenia poza granicami kraju, wydając decyzję administracyjną. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).