V SA/Wa 3729/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności na zalesienie za 2010 r. oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. przez A. G. (dalej jako: "Skarżąca" lub "Strona") jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej jako: "Dyrektor" lub "organ II instancji") z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. (dalej jako: "Kierownik Biura" lub "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], którą odmówiono przyznania płatności na zalesianie na rok 2010. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] czerwca 2010 r. Skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w M. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych na rok 2010. W związku z pojawiającymi się przesłankami, co do braku bezstronności osoby piastującej funkcje organu, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2010 r. wyłączył Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. i wyznaczył do załatwienia sprawy zalesieniowej skarżącej Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P.. W dniu [...] stycznia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o odmowie przyznania płatności na zalesianie. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Agencji wydał dnia [...] czerwca 2011 r. decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Na powyższe rozstrzygnięcie Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G., WSA wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r. (sygn. akt V SA/Wa 1723/11) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Przasnyszu. Wyrok uzyskał przymiot prawomocności z dniem 11 lutego 2014 r., po oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej organu (sygn. akt II GSK 2422/13). Następnie organy ARiMR prowadziły dalej postępowanie administracyjne w celu wykonania zaleceń sądów administracyjnych. W dniu [...] kwietnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał decyzję o wskazanym powyżej oznaczeniu odmawiającą przyznania płatności na zalesianie na rok 2010. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji, płatności odmówiono ze względu na brak posiadania przez Stronę numeru identyfikacji w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W dniu [...] maja 2015 r. (data stempla pocztowego) J. G. działający jako pełnomocnik A. G., wniósł odwołanie od ww. decyzji. Strona wniosła o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozpatrzenia wniosków ze sprawy o wpis do ewidencji producentów, zdaniem Strony stanowiących zagadnienie wstępne do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy dotyczącej zalesiania gruntów rolnych. W dniu [...] lipca 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wydał postanowienie, którym odmówił zawieszenia na wniosek Strony postępowania w sprawie i tego samego dnia wydał zaskarżoną decyzję, którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika BP o odmowie przyznania płatności na zalesianie w roku 2010. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na treść stosownych przepisów, to jest § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., nr 1187, poz. 1929 z póżn. zm), dalej jako: "rozporządzenie", art. 2, 4, 5, 7 ust. 1, 12 ust. 1,2,3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. 2012 r poz. 86 z póżn. zm.), dalej jako: "ustawa o ewidencji". Organ zauważył, że Skarżącej został anulowany nadany wcześniej numer producenta rolnego zarejestrowany w ewidencji producentów. Zarejestrowanie do systemu ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie pomocy jest podstawowym warunkiem, który upoważnia do ubiegania się o płatności na zalesianie gruntów. Dyrektor Oddziału Agencji wskazał, iż jest mu znanym z urzędu, iż dnia [...] sierpnia 2004 r. Kierownik BP Agencji wydał zaświadczenie, nadając Skarżącej numer identyfikacyjny [...], jednakże dnia [...] sierpnia 2010 r. Kierownik BP Agencji w M. wydał decyzję odmawiającą Stronie wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Dyrektora Oddziału ARiMR rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2010 r. Organ wskazał, że podstawą anulowania numeru był fakt, że mąż Skarżącej uzyskał wcześniej numer identyfikacyjny, a małżonkowie mogą posiadać tylko jeden numer identyfikacyjny niezależnie od ustroju majątkowego istniejącego pomiędzy nimi. Skarżąca złożyła skargę do WSA w Warszawie, kwestionując decyzje organów odmawiające wpisania jej na listę producentów rolnych i nadania numeru identyfikacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2014 r. WSA w Warszawie oddalił skargę Strony, a wyrok stał się prawomocny od dnia 19 września 2014 r. Dyrektor podkreślił, że ponieważ Skarżącej prawomocnie odmówiono wpisu do ewidencji producentów, jak również nadania numeru identyfikacyjnego, więc nie spełnia ona wymagań wynikających z przepisów prawa. Stąd odmowa przyznania wnioskowanej pomocy. W skardze wniesionej przez Stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, - art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez błędną wykładnie i wadliwe jej zastosowanie, - art. 77 k.p.a. który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, - art. 36 k.p.a., który stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, - § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej za zalesienia gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, - art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zdaniem Skarżącej, ARiMR wydając decyzję naruszyła również w rażący sposób przepisy proceduralne, tj. art. 6, art. 15, art. 35. § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a. Rozwijając powyższe zarzuty w uzasadnieniu skargi, Strona stwierdziła, iż Organ wadliwie przyjął, że nie obejmuje jej nowelizacja ustawy, więc naruszył art. 2 ustawy z dnia 23 października 2014 r. Ponadto, zdaniem Skarżącej, zastosowano błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż małżonkowie mogą posiadać tylko jeden numer identyfikacyjny niezależnie od ustroju majątkowego istniejącego między nimi, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że taki numer może być nadany w sytuacji, gdy małżonkowie są współposiadaczami gospodarstwa rolnego. Nadto Strona zarzuciła rażące naruszenie przez organ zasady dwuinstancyjności, a także przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarżąca podważyła także istnienie podstawy prawnej wydanego przez organ Oświadczenia o anulowaniu numeru identyfikacyjnego i poinformowania Strony pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., że zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 2004 r. staje się nieważne. Zakwestionowała również fakt wydania decyzji przez Zastępcę Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji W. K., gdyż zdaniem Strony decyzje mogą wydawać Prezes Agencji, Dyrektorzy Oddziałów Regionalnych i kierownicy Biur Powiatowych. Nadto wskazany Zastępca nie posiadał upoważnienia Dyrektora OR ARiMR. W związku z zarzutami Skarżąca wniosła o uznanie skargi za zasadną, uznanie postępowania, działań i rozstrzygnięć ARiMR w zakresie obsługi wniosku o dofinansowanie za niezgodne z prawem i w sposób rażący naruszające prawo, a także o stwierdzenie nieważności i uchylenie w całości decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Dyrektora [...] OR ARiMR oraz decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Kierownika BP ARiMR. Ponadto, Skarżąca wniosła również o uznanie wniosku o dofinansowanie przyznania pomocy na zalesianie jako spełniającego wszystkie niezbędne warunki w celu uzyskania dofinansowania oraz zasądzenie kosztów postepowania sądowego. W odpowiedzi na skargę, organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie jest zasadna. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia numeru ewidencyjnego i wpisu do ewidencji producentów. Była ona przedmiotem innego, odrębnego od niniejszego, postępowania administracyjnego i sądowego. Decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie odmowy wpisu do ewidencji producentów stała się ostateczna, gdyż skarga Strony na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] października 2010 r., utrzymującą w mocy ww. decyzję Kierownika BP z [...] sierpnia 2010 r., została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym w sprawie sygn. akt. V SA/Wa 1178/14 oddalona i nie złożono od tego wyroku skargi kasacyjnej. Należy tutaj podkreślić, iż przedmiotem niniejszego postepowania nie jest naruszenie przepisów ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Tak więc, na dzień wydania decyzji organu I instancji i decyzji organu II instancji Skarżąca nie posiadała numeru identyfikacyjnego oraz nie była wpisana do ewidencji producentów. Organ prawidłowo ustalił, iż Skarżąca, wobec anulowania nadanego numeru producenta i odmowy wpisu do ewidencji, nie spełniła koniecznego warunku wskazanego w § 3 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 sierpnia 2004 r., który uzależnia przyznanie pomocy na zalesianie m.in. od wpisania rolnika do ewidencji producentów stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów. Na marginesie, warto przyznać słuszność Dyrektorowi Oddziału Agencji, który w zaskarżonej decyzji trafnie wskazał, iż wpis do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego nie są dwiema niezależnymi, odrębnymi czynnościami. Otrzymanie numeru jest niejako aktem wtórnym wobec wpisu do ewidencji, co potwierdza orzecznictwo sądowe (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 2431/13). Taki pogląd ma znaczenie dla istoty sporu w niniejszej sprawie. Skoro wpis do ewidencji i uzyskanie numeru traktujemy integralnie, to brak tych czynności uniemożliwia uzyskanie płatności, na co wyraźnie wskazuje § 3 ust. 1 rozporządzenia. Organy słusznie stwierdziły, iż skoro w chwili rozpatrywania wniosku o przyznanie płatności, Skarżąca nie spełniała obowiązku legitymowania się ważnym numerem identyfikacyjnym producenta rolnego, to nie spełniona została pierwsza przesłanka wskazana w rozporządzeniu z dnia 11 sierpnia 2004 r. Konieczność badania zadośćuczynienia przez Stronę następnym wymogom prawnym nie wystąpiła, bowiem już pierwsza i najbardziej skonkretyzowana (formalnoprawna) przesłanka – obowiązek wpisu do ewidencji producentów i posiadanie numeru identyfikacyjnego – nie została spełniona. Rozstrzygnięcia organów Agencji były zasadne, skoro prawomocnie zakończono postępowanie w sprawie wpisu do ewidencji (zob. cytowany powyżej wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1178/14). Niezasadny jest także zarzut niezastosowania w niniejszej sprawie nowej ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2014 r., poz. 1872), gdyż weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2015 r. Wobec nie zawarcia w niej przepisów przejściowych zasadnie organ zastosował przepisy poprzednie, właściwe dla wniosku złożonego w dniu [...] czerwca 2010 r. przez Skarżącą. Okoliczność wpisania producenta do ewidencji nie działa wstecz, więc nawet otrzymanie takiego wpisu w późniejszej dacie nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie wniosku dotyczącego roku 2010. Rozpoznając niniejsza sprawę, WSA nie stwierdził naruszenia przez organy wskazanych w skardze przepisów proceduralnych. Tym bardziej więc nie mamy tu do czynienia z kwalifikowanym naruszeniem - tzw. "rażącym’’. Sam fakt prowadzenia długotrwałego postępowania administracyjnego nie miał wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. Co do zarzutu wydania decyzji przez nieuprawniona osobę, również nie jest on uzasadniony. W. K., pełniący funkcję Zastępcy Dyrektora OR ARiMR, posiadał upoważnienie, udzielone mu przez Dyrektora w dniu [...] sierpnia 2014 r., m. in. do wydawania decyzji administracyjnych oraz postanowień w zakresie odwołań od decyzji wydanych przez Kierowników BP. Praktyka wydawania określonych rozstrzygnięć przez pracowników organu, na mocy prawidłowo sformułowanych upoważnień, jest powszechnie akceptowana w doktrynie i orzecznictwie sądowym (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 257/12 i powołane tam orzecznictwo). Z tych wszystkich względów, uznając, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a postępowanie prowadzące do jej wydania było prawidłowe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.