II SA/Łd 231/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. W. i K. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania K .i A.W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako: k.p.a. ) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Przywołane rozstrzygnięcie wydane zostało w następstwie postępowania zainicjowanego wnioskiem K .i A.W. o ustalenie odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – dalej jako: ustawa). W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji wezwał pełnomocnika wnioskodawców do uzupełnienia dokumentacji m.in. oryginału decyzji o podziale wraz z mapą podziału, wszelkiej korespondencji prowadzonej z Gminą D. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz ugody z dnia 12 maja 2008 r. Wymagane dokumenty zostały złożone, a po ich analizie organ doszedł do przekonania, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił, iż dnia 23 stycznia 2008 r. został spisany protokół uzgodnień między A.W. a Wójtem Gminy D. , w którym m.in. Wójt Gminy D. zaproponował, aby po uprawomocnieniu się decyzji o podziale działki nr 296, strony zawarły ugodę, w której Państwo W. zrzekają się prawa do odszkodowania za działki wydzielone pod drogi, a Wójt Gminy w zamian odstąpi od ustalenia opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości po podziale. Decyzja podziałowa stała się ostateczna z dniem [...] i po tym dniu, zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy, zaczęły się uzgodnienia między właścicielami nieruchomości a Gminą w kwestii ustalenia odszkodowania za grunty, które z mocy prawa stały się własnością Gminy. W następstwie uzgodnień, w dniu 12 maja 2008 r. Państwo W. zawarli z Wójtem Gminy D. ugodę, zgodnie z którą K. i A. W. zrzekają się odszkodowania za wydzielone pod drogi publiczne działki, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Natomiast Wójt Gminy zobowiązał się, iż nie ustali opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, w stosunku do przedmiotowej nieruchomości objętej decyzją podziałową. Reasumując organ I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy doszło do porozumienia między właścicielami, a Gminą D. w trybie cywilnoprawnym, zatem ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym jest bezprzedmiotowe. W odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik K .i A.W. zakwestionował okoliczność, że w ustalonym stanie faktycznym doszło do prawnie skutecznego w świetle ustawy zrzeczenia się odszkodowania przez właścicieli gruntu. Pełnomocnik wskazał, iż co do zasady istnieje możliwość zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne, jednakże może to nastąpić dopiero wtedy gdy takie roszczenie powstaje, tj. po przejściu z mocy prawa danej nieruchomości na własność gminy i w ramach uzgodnień przewidzianych w art. 98 ust. 3 ustawy. W niniejszej sprawie decyzja podziałowa została wydana w dniu [...]. i stała się ostateczna i wykonalna w dniu 12 lutego 2008 r., zatem dopiero w dniu 12 lutego 2008r. zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy mogły rozpocząć się uzgodnienia. Negocjacje, które miały miejsce w dniu 23 stycznia 2008 r. nie mogły być zatem wiążące, nadto nie uczestniczyła w nich K.W. Z uwagi na powyższe zdaniem pełnomocnika ugoda z dnia 12 maja 2008 r. nie może być wiążąca. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] podzielił ustalenia i stawisko organu I instancji. Przywołując dotychczasowy stan sprawy i stanowiska stron wywiódł, iż zwarcie ugody nastąpiło w dniu 12 maja 2008 r. a decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna w dniu 12 lutego 2008 r. Przy czym nie ma znaczenia fakt, iż protokół został spisany w dniu 23 stycznia 2008 r. bowiem sama ugoda została zawarta po uprawomocnieniu się decyzji o podziale i została podpisana między Wójtem Gminy z jednej strony a małżonkami W. z drugiej strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik K .i A.W. powielił zarzuty i wnioski odwołania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego tj. art. 98 ust. 3 ustawy poprzez uznanie, iż został wyczerpany tryb cywilny uzgodnienia wysokości odszkodowania. Wskazał na naruszenie art. 58 kodeksu cywilnego poprzez nieuznanie nieważności ugody z dnia 12 maja 2008 r. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] powielając argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć. Przedmiotem kontroli sądowej jest rozstrzygnięcie Wojewody [...], który podzielając ocenę wywiedzioną przez Starostę [...] w decyzji z dnia [...]., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W następstwie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia na wniosek skarżących K .i A.W. odszkodowania za nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością Gminy D. z dniem 12 lutego 2008 r. Na podstawie wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego, poddanego wnikliwej dedukcji w świetle obowiązujących przepisów prawa, organy oceniły bowiem, iż postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym jest bezprzedmiotowe. A to z uwagi na okoliczność, iż w obrocie prawnym funkcjonuje ugoda zawarta między Wójtem Gminy D. a skarżącymi. Zdaniem sądu, lektura akt administracyjnych sprawy i argumentacji organów uzasadnia podjętą ocenę, która znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niewątpliwie postępowanie z wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości nie mogło zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem. Tytułem wstępu przypomnieć wypada, iż w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 489). Również w orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli przestał istnieć stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji w oparciu o konkretny przepis (vide: wyroki NSA: z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09; z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt l OSK 978/05; wyrok WSA w Opolu z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Op 456/14 - dostępne, jak i pozostałe przywołane w uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący zwrócili się do Starosty [...]ego o ustalenie odszkodowania za nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością Gminy D. wskazując jako podstawę materialnoprawną na przepis art. 98 ustawy. Z ust. 1 art. 98 ustawy wynika, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego z tym, że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Z kolei w ust. 3 art. 98 ustawy wskazano, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z przytoczonych regulacji wywieść należy, iż odszkodowanie za działki gruntu przejęte na własność podmiotów publicznoprawnych, jako wydzielone pod drogi publiczne w ramach podziału nieruchomości, w pierwszej kolejności podlega uzgodnieniu pomiędzy ich dotychczasowym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a podmiotem publicznoprawnym, który przejął te działki gruntu. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie jest ustalane przez starostę w drodze decyzji, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Reasumując, obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się do tego, że skuteczne uruchomienie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej nie dojdzie. W okolicznościach ustalonych dla potrzeb zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości konkluzja organu, iż skarżący doszli z Wójtem Gminy D. w dniu 12 maja 2008 r. do porozumienia i zawarli pisemną ugodę, w wykonaniu której skarżący zrzekli się prawa do odszkodowania za wydzielone pod drogi publiczne nieruchomości, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy D. , w dniu w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna (decyzja ta stała się ostateczna z dniem 12 lutego 2008 r.). Z kolei Wójt Gminy D. wyżej wymienioną ugodą zobowiązał się, iż nie ustali opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, w stosunku do nieruchomości Państwa W. objętej decyzją podziałową z dnia [...] Opisana ugoda została zawarta pomiędzy Wójtem Gminy D. z jednej strony oraz A. i K. małżonkami W. z drugiej, podpisana została przez wszystkich uzgadniających a podpisy zostały poświadczone notarialnie. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego opisana ugoda jest prawnie skuteczna i pozostaje w obrocie prawnym. Konsekwencją ustalenia, iż w obrocie prawnym funkcjonuje ugoda zawarta między stronami w dniu 12 maja 2008 r. jest ocena, iż postępowanie z wniosku o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy stało się bezprzedmiotowe stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., o czym zasadnie rozstrzygnięto w zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej. W świetle powyższych ustaleń wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia byłoby niedopuszczalne, nie sposób nadto – co stara się uczynić pełnomocnik skarżących – podważyć ważności przedmiotowej ugody jako nie poprzedzonej uzgodnieniami, o jakich mowa w art. 98 ust. 3 ustawy. Pełnomocnik skarżących wywodzi, iż negocjacje mogły się rozpocząć dopiero w dniu 12 lutego 2008 r. kiedy to decyzja podziałowa stała się ostateczna, tym samym uzgodnienia, które miały miejsce w dniu 23 stycznia 2008 r. nie mogły być wiążące. Niemniej jednak dostrzec trzeba, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten, sprowadzający się w istocie do wypracowywania przez zainteresowane strony, w drodze negocjacji, warunków na jakich gotowe są one zawrzeć satysfakcjonującą je umowę w sprawie wysokości odszkodowania, jest pozostawiony woli samych negocjujących (postanowienie NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2102/14). Oznacza to, iż ocenę, czy do wyczerpania tego trybu doszło, tj. czy mimo podejmowanych prób negocjacji zakończyły się one wynikiem negatywnym, a więc zaistniał stan "braku uzgodnienia" w rozumieniu tego przepisu, oceniane być musi w oparciu o całokształt zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób podzielić stanowiska pełnomocnika skarżących, nie budzi bowiem wątpliwości, iż uzgodnienia o jakich mowa w art. 98 ust. 3 ustawy miały miejsce i znalazły swój finał w ugodzie zawartej w dniu 12 maja 2008 r., strony ugodę podpisały a podpisy zostały notarialnie poświadczone. Gdyby strony nie doszły do porozumienia przedmiotowa ugoda nie zostałaby sporządzona i podpisana, co w sprawie nie miało miejsca, a czego w zasadzie skarżący nie kwestionują. Nie podważają oni bowiem samego faktu zawarcia ugody, a jedynie braku poprzedzających ją uzgodnień, a tym samym jej skuteczności. Odpowiadając na zarzuty skargi stwierdzić należy, że zdaniem sądu nie są one zasadne. W szczególności nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, co umożliwiło organom ustalić nie budzący wątpliwości stan faktyczny. Okoliczność, iż skarżący oczekiwali odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie świadczy o uchybieniach w postępowaniu dowodowym. Nadto nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności organ odwoławczy poddał ponownej analizie ustalony stan faktyczny i dokonał prawidłowej subsumpcji. Z kolei zarzut naruszenia przepisu art. 58 kodeksu cywilnego nie mógł znaleźć oparcia, gdyż nie miał zastosowania w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. IB