VII SA/Wa 1868/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. B. i Z. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji Sygn. akt VII SA/Wa 1868/ 16 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu zażalenia Z. B. – utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2015 r., ([...]) utrzymującym w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2015 r., [...], oddalające zarzuty do postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją PINB w [...] z dnia [...] lipca 2011 r., [...], nakazującą Z. B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika na ścieki socjalne z budynku mieszkalnego, na działce nr ew. [...], w miejscowości [...]. Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11.02.2016 r., II SA/Lu 563/15, oddalił skargę A. i Z. B. na postanowienie z dnia [...].06.2015 r. Dalej wyjaśnił, że zgodnie z art. 149 § 3 Kpa, odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania może być wydane tylko w przypadkach, gdy podanie o wznowienie postępowania wniosła osoba nie będącą stroną, gdy zostało wniesione po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 Kpa lub gdy skarga o wznowienie została wniesiona po upływie terminu określonego w art. 145a § 2 Kpa, art. 145b § 2 Kpa, albo gdy w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia, określonych w art. 145 § 1, 145a, 145b Kpa. Następnie organ podkreślił, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie istnienia przyczyn wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1, 145a i 145b Kpa. W k.p.a. przyjęto rozwiązanie wyczerpującego wyliczenia podstaw wznowienia postępowania, co oznacza niedopuszczalność wznowienia postępowania na podstawie innej niż wyliczona w art. 145 § 1, 145a i 145b Kpa. Organ ma zatem obowiązek badać czy wznowienie jest dopuszczalne, z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, jak również czy wnioskodawca zachował termin określony w art. 148 Kpa, w art. 145a § 2 Kpa, albo w art. 145b § 2 Kpa. Dalej podał, że Z. B. pismem z dnia [...].10.2015 r. wystąpił do [...] WINB z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem organu wojewódzkiego z dnia [...].06.2015 r. [...] WINB pismem z [...].10.2015 r., wezwał Z. B. do sprecyzowania żądania poprzez wskazanie, która z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 Kpa, ma stanowić podstawę do wznowienia oraz daty (dzień, miesiąc oraz rok), w której wnioskodawca dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. W odpowiedzi Z. B. pismem z dnia [...].11.2015 r. wskazał jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa oraz poinformował, że o wznowieniu postępowania dowiedział się "od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] po otrzymaniu pisma w dniu [...].09.2015 r." [...] WINB pismem z 6.11.2015 r., wystąpił do Z. B. o wskazanie, jakie dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 1 Kpa) oraz w wyniku jakiego przestępstwa wydano ww. postanowienie (art. 145 § 1 pkt 2 Kpa). W odpowiedzi wnioskodawca pismem z [...].11.2015 r. wskazał, że "w tej sprawie są dwa wyroki: jeden wyrok, że decyzja rozbiórki zbiornika na ścieki nie podlega wykonaniu drugi wyrok: zostały uchylone dwa postanowienia PINB w [...] oraz WINB w [...] przez Sąd Wojewódzki". Organ pismem z dnia [...].12.2015 r., wystąpił o wskazanie sygnatur wyroków i podanie dat (dzień, miesiąc, rok), w których doręczono przedmiotowe wyroki. Na ww. pismo Z.B. nie udzielił odpowiedzi. Dalej organ powołał art. 148 § 1 Kpa, i wskazując na orzecznictwo sądowo - administracyjne, podkreślił, że to strona musi wskazać okoliczności i fakty, mogące stanowić przesłanki wznowienia postępowania, a także udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę prawną do wznowienia postępowania. Zachowanie tego terminu musi być zatem udowodnione przez stronę. Organ zaznaczył, że we wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...].10.2015 r., uzupełnionym [...].11.2015 r. i [...].11.2015 r. wskazano art. 145 § 1 pkt 1i 2 Kpa. Wnioskodawca powołał się na dwa wyroki "jeden wyrok, że decyzja rozbiórki zbiornika na ścieki nie podlega wykonaniu drugi wyrok: zostały uchylone dwa postanowienia PINB w [...] oraz WINB w [...] przez Sąd Wojewódzki", nie wskazując jednak, pomimo wezwania, sygnatur wyroków, ani daty, w której je doręczono. Następnie przytoczył art. 145 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 145 § 1 pkt 2 Kpa i stwierdził, powołując się na orzecznictwo, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 Kpa, rozpoczyna bieg od momentu, w którym wnioskodawca dowiedział się o istnieniu orzeczenia sądu lub organu potwierdzającego sfałszowanie dowodu, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, bądź potwierdzającego, że do wydania decyzji doszło w wyniku przestępstwa, a nie od daty, kiedy uzyskał wiadomość, że prawdopodobnie dowód sfałszowano lub że decyzja mogła zostać wydana w wyniku przestępstwa. W tej sprawie wnioskodawca powołał się m.in. na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa, w żaden sposób jej jednak nie uprawdopodobnił. Nie wskazał, jakie dowody okazały się fałszywe. Tymczasem dla zaistnienia tej przesłanki nie wystarczy nawet jej uprawdopodobnienie. Sfałszowanie dowodu musi być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy, musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. Nie jest rzeczą organu administracji publicznej przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie. W związku ze zarzutem popełnienia przestępstwa w tej sprawie, organ zaznaczył, że strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że decyzja (postanowienie) została wydana w wyniku przestępstwa, musi przedłożyć orzeczenie sądu lub innego organu potwierdzające ten fakt. Samo przypuszczenie, że popełniono przestępstwo, czy też subiektywne przekonanie o tym, nie poparte orzeczeniem sądu lub innego organu, nie są wystarczające do ubiegania się na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Kpa o wznowienie postępowania. Dopiero po zapadnięciu orzeczenia sądu lub innego organu potwierdzającego popełnienie przestępstwa, w wyniku którego doszło do wydania kwestionowanej decyzji (kwestionowanego postanowienia), wniosek o wznowienie postępowania może być skuteczny. Wnioskodawca powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 2 Kpa, również nie przedstawił żadnego orzeczenia sądu lub innego organu potwierdzającego, że do wydania postanowienia doszło w wyniku przestępstwa. Jeżeli zatem nie zapadło orzeczenie potwierdzające sfałszowanie dowodu, jak również wydanie postanowienia doszło w wyniku przestępstwa, to nie można określić daty początkowej terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 Kpa następuje w drodze postanowienia wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może zatem nastąpić z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. GINB podzielił stanowisko organu wojewódzkiego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, stwierdził, że w świetle ww. ustaleń pozostają one bez wpływu na zasadność niniejszego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016r. – utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem [...] WINB z dnia [...] czerwca 2015r. utrzymującym w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015r. oddalające zarzuty w postepowaniu egzekucyjnym prowadzonym w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją PINB w [...] z dnia [...] lipca 2011r. nakazującą rozbiórkę zbiornika na ścieki socjalne na dz. nr [...] w miejscowości [...], utrzymaną w mocy decyzja z dnia [...] czerwca 2011r.) Wskazać zatem na wstępnie należy na stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania, w toku którego można wyróżnić trzy stadia: 1) stadium wszczęcia postępowania, 2) stadium rozpoznania, 3) stadium rozstrzygnięcia. W stadium wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania organ bada dopuszczalność tego nadzwyczajnego trybu postępowania oraz spełnienie wymagań formalnych. Niedopuszczalność postępowania w sprawie wznowienia postępowania może wynikać zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. W stadium wstępnym niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych jest wyprowadzana w przypadku, gdy jednostka wnosząca żądanie nie powołuje się na własny interes prawny, a na obiektywne naruszenie porządku prawnego. W tym początkowym stadium rolą organu jest wyłącznie zbadanie, czy zostały spełnione wymogi formalne podania, przy zastosowaniu przepisów o podaniach i konsekwencjach braków oraz czy został zachowany termin do złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.). Dokonanie ustaleń pozytywnych w stadium wszczęcia daje podstawę do wydania: 1) postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do podstaw wznowienia, a następnie w razie ustalenia wystąpienia jednej z takich podstaw, do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną; 2) postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przypadku ustalenia niedopuszczalności wznowienia postępowania lub uchybienia terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, Warszawa 2010, s. 258-259). (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 stycznia 2016 r. II SA/Wr 605/15, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Z powyższych rozważań wynika, że wniesienie podania postępowania nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest - jak wskazano wyżej - ustalenie czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku. Natomiast to, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły jest dokonaniem oceny merytorycznej, a nie formalnej poprawności wniosku i taką kwestię organ administracji może rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu (wyrok WSA w Olsztynie z 13 lutego 2014 r., II SA/Ol 1143/13, publ: LEX nr 1429648; wyrok WSA we Wrocławiu z 7 stycznia 2016 r. II SA/Wr 605/15, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać przy tym trzeba, jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania podstaw wznowienia i udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, czy też wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Powyższe nie zwalnia jednak organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów oraz rzeczowego przedstawienia swojego stanowiska, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Obowiązek badania, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, spoczywa zatem na organach obu instancji. W kontekście powyższych rozważań stwierdzić trzeba, że organy obu instancji co najmniej przedwcześnie zarzuciły wnioskodawcom uchybienie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a. i w konsekwencji odmówiły wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, iż przywołany przepis wprost stanowi, że strona może złożyć ze skutkiem prawnym podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Treść tego przepisu wyraźnie nawiązuje do dnia "dowiedzenia się" o podstawie wznowienia. Bieg terminu do wniesienia podania rozpoczyna się zatem już w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu okoliczności, w których strona upatruje podstaw do wznowienia postępowania. To, czy wymienione w podaniu przesłanki wznowieniowe w istocie mogą stanowić podstawę do uchylenia, czy odmowy uchylenia decyzji ostatecznej (postanowienia) podlega badaniu w fazie rozpoznawczej postępowania wznowionego. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w toku niniejszego postępowania organy nie ustaliły przede wszystkim w jakiej dacie w istocie został złożony wniosek o wznowienie postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu [...] lipca 2015r. wpłynęło - skierowane do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, ale za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - pismo skarżących z dnia [...] czerwca 2015r. (brak koperty, dowodu nadania) zatytułowane "Skarga na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015r. w sprawie utrzymania zaskarżonego postanowienia w mocy PINB w [...] z dnia [...].05.2015r. w sprawie oddalenia zrzutu w przedmiocie postepowania egzekucyjnego". Już w tym piśmie skarżący wnosili "o uchylenie lub zmianę postanowienia" i wskazywali na dwa wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 745/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie SA/Wa 2297/13 (prawidłowa sygnatura VII SA/Wa 2297/13). Zaznaczyć ponadto trzeba, że pismo z dnia [...] października 2015r., potraktowane przez organy jako podanie o wznowienie postępowania, nawiązuje do wniosku o wznowienie postępowania z dnia v sierpnia 2012r. Kwestia powyższa, choć kluczowa przy ustalaniu daty początkowej terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa nie została zatem jednoznacznie wyjaśniona. Uszło przy tym uwadze organu odwoławczego, że na powyższe wyroki wskazywali skarżący również w zażaleniu od decyzji organu I instancji z podaniem dat ich wydania tj. 24 kwietnia 2014r. wyrok VII SA/Wa 2297/13 i 29 stycznia 2015r. wyrok sygn. akt II SA/Lu 745/14. Właśnie w treści obu ww. orzeczeń sądów administracyjnych skarżący upatrywali podstaw (art. 145 § 1 i 2 k.p.a.) do wznowienia postepowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r. To, czy w istocie w oparciu o wymienione orzeczenia, można było stwierdzić, że wystąpiła bądź nie wystąpiła podstawa do uchylenia bądź odmowy uchylenia opisanego postanowienia, zdaniem Sądu, winno podlegać badaniu dopiero w fazie rozpoznawczej, to jest po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Brak wnikliwych ustaleń w powyższym zakresie, czynił – zdaniem Sądu – skargę uzasadnioną, postepowanie zostało bowiem przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i 77 oraz 107 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy, rozpoznając sprawę ponownie wezmą pod uwagę ww. wskazania Sądu. Niezależnie, w uzasadnieniu organów nie przedstawiono stanowiska, odnośnie tego, czy wnioskodawczyni A. B. posiada interes prawny w niniejszej sprawie, w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem, czy może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania wznowieniowego, biorąc pod uwagę zgormadzony w aktach sprawy materiał dowody, w tym postanowienie z dnia [...] czerwca 2015r., wydane w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A.B. na postanowienie z dnia [...] maja 2015r., umarzające postępowanie zażaleniowe. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że zarówno postanowienie I, jak i II instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego, a to obliguje do ich uchylenia. Stąd opierając się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.