II OSK 2647/17

Dnia 20 września 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" R. S. spółka jawna w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 290/17 w sprawie ze skargi "[...]" R. S. spółka jawna w J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 290/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] spółka jawna z siedzibą w J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] grudnia 2016 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję punktu sprzedaży ulicznej posadowionego na działce nr [...] w M. obr. [...] o numerze rejestracyjnym [...], wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budową oraz niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta M. – oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] spółka jawna z siedzibą w J. Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 5 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że sprawna technicznie, posiadająca tablice rejestracyjne i aktualne ubezpieczenie komunikacyjne OC przyczepa samochodowa jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu ww. przepisu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, a w konsekwencji można w stosunku do niej wydać nakaz rozbiórki; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez niewnikliwe i pobieżne poddanie kontroli zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym bezkrytycznym powielaniu wadliwych twierdzeń organu, co implikuje błędnym stwierdzeniem Sądu, że organ właściwie ustalił stan faktyczny; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji niewyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, a to poprzez przyjęcie na podstawie nieudowodnionej w żaden sposób okoliczności, że przyczepa samochodowa będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji nie została rozebrana ani przeniesiona w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy; 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 oraz 32 k.p.a poprzez "pominięcie uchybienia jakiego dopuścił się organ I instancji, a to faktu, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], znak: [...], nie została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi strony, co w konsekwencji winno powodować brak zaistnienia przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym a co za tym idzie brak przedmiotu kontroli w postępowaniu administracyjnym, czego nie dostrzegł sąd I instancji i skargę oddalił", W konkluzji skarżąca kasacyjnie spółka wnosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania przed sądem II instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że błędne było stanowisko sądu I instancji, zgodnie z którym przyczepa samochodowa stanowi tymczasowy obiekt budowlany z uwagi na cel, w jakim obiekt ten został umieszczony na działce nr [...]. Zdaniem skarżącej kasacyjnie specjalistyczna przyczepa samochodowa jest wykorzystywana jako punkt sprzedaży produktów spożywczych, jednak fakt ten nie może determinować klasyfikacji przyczepy jako tymczasowego obiektu budowlanego. Ponadto, literalna wykładnia art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, w ocenie skarżącej kasacyjnie, nie prowadzi do wniosku, aby przyczepa samochodowa była podlegającym regulacjom Prawa budowlanego obiektem budowlanym. Pojazd ten jest sprawny technicznie, posiada tablice rejestracyjne oraz aktualne ubezpieczenie komunikacyjne OC, a więc nie można zgodzić się z argumentacją sądu, że wyżej wskazane elementy stanowią jedynie cechę dodatkową obiektu. Są to elementy klasyfikujące przyczepę jednoznacznie jako pojazd, nie jako budowlę. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła także, że w toku postępowania administracyjnego nie dokonano ustaleń faktycznych pozwalających na obiektywne stwierdzenie, czy przyczepa samochodowa zmieniała swoje miejsce. W aktach sprawy nie ma dowodu na okoliczność, że obiekt skarżącej nie został rozebrany ani przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni do dnia rozpoczęcia budowy. Takie ustalenia, jej zdaniem, powinny zostać dokonane przez organy, na których ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Jako błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. ( punkt 3. skargi kasacyjnej). Po pierwsze przepisy te wykluczają się wzajemnie. Po drugie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (wynikowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym ( por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2703/16; z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 974/18 i z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 36/17 - publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Artykuł ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Co do naruszenia art. 134 p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 oraz 32 k.p.a poprzez pominięcie, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], znak: [...], nie została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi strony – przepis art. 134 p.p.s.a, stanowiący o granicach orzekania składa się z dwóch paragrafów. Strona wnosząca skargę kasacyjną powinna wskazać przepis według najmniejszej jednostki redakcyjnej, nie powinno być rolą Sądu domyślanie się podstaw kasacyjnych. Niezrozumiałym jest, na tle niniejszej sprawy, przywoływanie przepisu art. 134 p.p.s.a. § 1 tej normy prawnej stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Przy czym podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie fakt doręczenia decyzji organu II instancji bezpośrednio spółce, a nie ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi podnosiła także w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Jak słusznie wskazał sąd I instancji niewątpliwie jest to uchybienie organu odwoławczego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania jednak nie miało ono żadnego wpływu na wynik postępowania. Nie można zupełnie zgodzić się z zarzutami skarżącej kasacyjnie, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Pełnomocnik skarżącej spółki złożył skargę na decyzję ostateczną do WSA w Krakowie i sąd ten rozpoznał ją merytorycznie. Niezasadny jest także w sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie sprawna technicznie, posiadająca tablice rejestracyjne i aktualne ubezpieczenie komunikacyjne OC przyczepa samochodowa nie jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego i dlatego nie można w stosunku do niej wydać nakaz rozbiórki. Z takim poglądem nie można się zgodzić. Skarżąca spółka nie kwestionuje, że w wyniku kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż na dz. nr [...] zlokalizowana jest auto-przyczepa do celów handlowych - handel artykułami spożywczymi, piekarniczymi i cukierniczymi. W przyczepie widoczne są światła stopu i kierunkowskazy, zaczep na hak holowniczy, od strony ul. Słonecznej widoczna jedna oś - bez kół. Do przyczepy wykonano przyłącze energii elektrycznej z budynku [...], na dachu przyczepy zamontowano klimatyzator. W przyczepie zamontowany jest zlewozmywak — woda dostarczana jest w pojemnikach, woda brudna również gromadzona jest i wywożona w pojemnikach, zamontowany jest również przepływowy podgrzewacz wody. Przyczepa posiada tablicę rejestracyjną. Niekwestionowane jest także, że wykorzystywana jest jako punkt sprzedaży produktów spożywczych. To właśnie ta funkcja rozstrzyga o charakterze spornego obiektu. Przyczepa samochodowa wykorzystywana jest jako kiosk ulicznej sprzedaży, a zatem jest tymczasowym obiektem budowlanym. Ma rację sąd wojewódzki, że fakt zarejestrowania obiektu jako pojazdu mechanicznego i zawarcia związanej z tym faktem umowy ubezpieczenia OC nie stoi na przeszkodzie uznaniu tego obiektu za obiekt budowlany. Zarejestrowanie pojazdu mechanicznego i zawarcie umowy OC stanowi tylko dodatkową cechę obiektu, jednak nie wyklucza ona uznania go za obiekt poddany regulacjom Prawa budowlanego. Także ustawowa definicja tymczasowego obiektu budowlanego zawarta w art. 3 pkt. 5 prawa budowlanego nie wyklucza potraktowania zarejestrowanych przyczep jako kiosków ulicznych, jeżeli zostały one przeznaczone do prowadzenia w nich stałej działalności handlowej w określonym miejscu. Przepisy o ruchu drogowym nie zawierają również normy zakazującej jednoczesnego traktowania przyczep jako obiektów budowlanych. Zgodzić się zatem należy z organami nadzoru budowlanego i sądem I instancji, że przyczepa samochodowa o numerze rejestracyjnym [...], posadowiona na działce nr [...] w M. w dniu [...] lipca 2011 roku jest tymczasowym obiektem budowlanym. Obiekt ten funkcjonował jako punkt handlu artykułami spożywczymi przez blisko 5 lat, bezspornie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, którym skarżąca kasacyjnie nie dysponowała. Orzeczony w sprawie nakaz rozbiórki jest zatem prawidłowy. W przedmiotowej sprawie niecelowym było wszczynanie procedury legalizacyjnej, ponieważ przedmiotowy obiekt znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 3.U.20, dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta M. ustanawia zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych oraz mobilnych obiektów sprzedaży ulicznej, za wyjątkiem kiosków z prasą i obiektów lokalizowanych na czas budowy (§ 4 pkt 2 ppkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.