II SA/Rz 248/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur – Selwa /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy orzekł w przedmiocie odmowy przyznania P. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem F. K. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.), dalej u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jak wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności Pana F. K. z dnia 27-10-2015 r. Nr [...] nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność F. K.. Okoliczność ta była przyczyną odmowy przyznania świadczenia. Od niniejszej decyzji odwołanie, z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia, złożyła P. K., Ł. 513 b, 37 – 312 Ł. reprezentowana przez pełnomocnika A. K., kwestionując stanowisko organu I instancji. Rozpoznając odwołanie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną żądania odwołującej się stanowi ustawa z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456). Przedmiotem sprawy jest ocena prawidłowości prowadzenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu opieki nad niepełnosprawnym ojcem, zakończonego decyzją z dnia 18.10.2016 r. dotyczącą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to ma charakter opiekuńczy, a jego przeznaczenie i cel zostały określone w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. Zgodnie z treścią w/w przepisów świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobom, o których mowa w pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) nie ma osób, o których mowa w ust 1 pkt 2 i 3 , lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Art. 17 ust 1 i 1a u.ś.r. wskazuje pozytywne przesłanki nabycia uprawnień do świadczeń wyznaczając jednocześnie krąg podmiotów legitymowanych do ich nabycia. Do pozytywnych przesłanek nabycia prawa należy m.in. okoliczność rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się m.in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Celem tej formy świadczeniowej jest zrekompensowanie osobie, która świadomie i z wyboru rezygnuje z aktywności zawodowej w związku z potrzebą sprawowania opieki nad członkiem rodziny, utraconego lub potencjalnego zarobku. Warunkiem bezwzględnym uzyskania prawa jest zatem brak aktywności wynikający z świadomego wyboru, którego znamiona w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego podlegają ocenie organu administracji publicznej, a nie przyczyny natury obiektywnej, np. braku propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub rozwiązania stosunku pracy w związku z likwidacją pracodawcy. Jednocześnie, zgodnie z art. 17 ust 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia, 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z zalegającego w aktach sprawy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności wynika, że znaczny stopień niepełnosprawności Pana F. K. datuje się od dnia 28 czerwca 2011 r. Jednocześnie organ stwierdza, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Okoliczności związane ze stwierdzeniem daty powstania niepełnosprawności podlegają badaniu i ocenie wyspecjalizowanego organu dostarczającego fachowej opinii w tej sprawie w konsekwencji czego okoliczność ta nie może wzbudzać wątpliwości. Strona niezadowolona z orzeczenia miała prawo jego kwestionowania w postępowaniu odwoławczym Przed wojewódzkim zespołem ds. orzekania o niepełnosprawności , a następnie w postępowaniu przed sądem. Tymczasem w aktach sprawy zalega ostateczne orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. Skargę na powyższą decyzję do tutejszego Sądu złożyła P. K. zaskarżając ją w całości i zarzucając wadliwą wykładnię przepisów u.ś.r., sprzeczną z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W szczególności ustosunkowując się do kwestii związanej z mocą obowiązującą orzeczenia TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 podkreślił, że wymienione orzeczenie w części w jakiej podważa zgodność z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawiera jedynie zalecenia dla ustawodawcy do rozważania, czy na gruncie zastosowania art. 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych istnieje wspólna cecha, która uzasadniałaby podobne traktowanie adresatów normy prawnej z wyłączeniem różnicowania tych adresatów ze względu na wiek osoby, nad którą ma być sprawowana opieka. TK zawarł zatem zalecenia dla ustawodawcy, pozostawiając tę kwestię do rozstrzygnięcia w procesie legislacyjnym. W tym stanie rzeczy dla rozważanego zagadnienia istotnym jest zatem fakt, że przepis nie utracił mocy obowiązującej z chwilą wejścia w życie orzeczenia TK oraz fakt, że mocą woli ustawodawcy nadal obowiązuje. W tym stanie rzeczy należy podkreślić, że organy pozostają związane przepisami prawa powszechnie obowiązującego, zaś ich naruszenie powoduje, że decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie skargę oparto na naruszeniu prawa materialnego. W ramach tego zarzutu skarżąca wskazuje na niewłaściwe zastosowanie normy zawartej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zw. z art. 190 Konstytucji RP, powołując się na wyrok TK o sygn. akt K 38//13. Oceniając zasadność powyższego zarzutu wskazać należy, że materialnoprawną podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem stanowił przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Należy mieć jednak na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, wskazał, że "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. (...) Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego" ( wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Sąd podziela w całości pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16 i z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie jest także prawnie istotne powoływanie się przez organ na fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r., w którym zawarto stwierdzenie, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie >>prawa<< do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Uzasadnienie to zawiera bowiem argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje go jednak, jak również brak jest podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło ono w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia. ( por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16) Skoro zatem nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, został uznany za niezgodny z Konstytucją, to uznać należało, że zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP mają usprawiedliwione podstawy (tak słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16). Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej powinny mieć na uwadze stanowisko zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku.