II OSK 376/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. i F. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 44/17 w sprawie ze skargi Z. G. i F. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną 1. oddala skargę kasacyjną, 2. prostuje sentencję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce słów: "F. G." wpisuje słowa: ". G.". Wyrokiem z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 44/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. G. i F. G. na postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2011 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę rurociągów wody surowej i kablowej linii światłowodowej z ujęcia wody [...] do SUW, oraz zasilania energetycznego studni, kablowej linii zasilającej SN 15 kV dla ujęcia wody [...] wraz ze stacją transformatorową oraz przebudowy stacji uzdatniania wody, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Z. G. i F. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie następujących przepisów prawa: 1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) poprzez brak jego zastosowania w sprawie, pomimo rażących naruszeń przez organ przepisów postępowania, a mianowicie: 1) art. 148 K.p.a., w tym w zw. z art. 80 i art. 75 § 1 K.p.a poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pisemne oświadczenie strony wskazujące na datę powzięcia informacji o decyzji (podstawie wznowienia) jest niewystarczające do wykazania tej przesłanki wznowieniowej, i że powinno ono zawierać informację, w jaki sposób skarżący dowiedzieli się o decyzji (podstawach wznowienia), przy podejmowaniu jakich czynności, czy ktoś był przy tym obecny, czy otrzymali odpis decyzji, czy ktoś im o treści decyzji (podstawach decyzji) powiedział, etc., 2) art. 149 § 3 K.p.a. w zw. z art. 148 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na odrzuceniu wniosku o wznowienie postępowania pomimo jego złożenia w ustawowym terminie w skazanym w art. 148 K.p.a., 3) art. 145 § 1 pkt 1) i pkt 5) Kpa poprzez niewznowienie postępowania w sytuacji, gdy oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane było fałszywe, jak również w sytuacji, gdy wyszły na jaw nowe dowody i nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania postanowienia, nieznane organowi, który je wydał, tj. brak prawa po stronie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także niewznowieniu postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1) i 5) Kpa z urzędu w sytuacji, gdy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody w sposób oczywisty i bezsporny wskazują na konieczność wznowienia postępowania, gdyż mają one znaczenie w sprawie, 4) art. 6, 7, 8, 9 i 11 Kpa, poprzez działanie sprzeczne z prawem i podważenie zaufania do organów władzy publicznej wskutek zaniechania w trakcie trwającego postępowania podjęcia wszelkich działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewznowienie postępowania w sytuacji, gdy ze zgromadzonych dowodów w sposób oczywisty wynika, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji z 2011 r., a nieznane organowi, a także poprzez brak ustalenia i wyjaśnienia, jaką datę doręczenia Skarżącym decyzji bądź poinformowania o jej treści, będącej podstawą wniosku o wznowienie postępowania, organ przyjął za prawidłową, 2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz ww. art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak właściwego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonanej wykładni art. 148 K.p.a., w tym w zw. z art. 80 i art. 75 § 1 K.p.a, wskazanej w pkt 1.1) petitum niniejszej skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie wnieśli o: zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 6 czerwca 2017r., sygn. II SA/Rz 44/17 i uchylenie postanowienia Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...], ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz każdego ze skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w toku postępowania skarżący kasacyjnie złożyli z pełnym rozeznaniem oświadczenie (znajdujące się w aktach sprawy), że o decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedzieli się [...] listopada 2015 r. Treści i formy tego oświadczenia żaden z organów nie kwestionował ani nie wzywał do jego uzupełnienia bądź wskazywał na niedostateczną treść lub formę. Jednak sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 148 k.p.a., uznał, że pisemne oświadczenie strony, niezależnie od jej procesowego charakteru, wskazujące na datę powzięcia informacji o decyzji (tu: o podstawie wznowienia) jest niewystarczające do wykazania tej przesłanki wznowieniowej, gdyż skarżący powinni podać, w jaki sposób dowiedzieli się o decyzji (podstawach wznowienia), przy podejmowaniu jakich czynności, czy ktoś był przy tym obecny, czy otrzymali odpis decyzji, czy ktoś im o treści decyzji (podstawach decyzji) powiedział etc. Z taką interpretacją art. 148 k.p.a. nie zgadzają się skarżący kasacyjnie twierdząc, że zgodnie z utrwalonym w doktrynie poglądem, dowód przedstawiony przez stronę postępowania w przedmiocie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania podlega swobodnej ocenie organu, stosownie do art. 75 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W przypadku ustalenia daty powzięcia przez stronę informacji o decyzji, źródło tej informacji może być w zasadzie dowolne, w tym i nieutrwalone w żaden sposób, dlatego nie można domniemywać, czy wręcz twierdzić bez żadnych dowodów, że oświadczenie stron o uzyskaniu przez nią określonej wiedzy w określonej dacie jest nieprawdziwe. W ocenie skarżących kasacyjnie, złożone przez nich oświadczenie należy potraktować jako dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Błędnym jest tym samym stanowisko sądu, zgodnie z którym strona nie przedstawiła dowodu na potwierdzenie, kiedy dowiedziała się o ww. decyzji. Jeżeli dla sądu oświadczenie to nie jest dowodem, to zdaniem skarżących kasacyjnie powinien on obiektywnie wskazać, dlaczego takiego przymiotu oświadczenie nie posiada. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na jednej z podstaw z art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wobec naruszenia art. 148, w tym w zw. z art. 80 i art. 75 § 1 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 149 § 3 w zw. z art. 148 k.p.a. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (pkt 1), albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2). W doktrynie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym postępowanie wznowieniowe, prowadzone na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., można podzielić na dwie fazy. Pierwsza faza polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. Kwestia złożenia podania w terminie jest więc jedną z okoliczności dopuszczalności wznowienia postępowania i powinna być zbadana przez organ z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2171/17, LEX nr 2483941). W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe do wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98, LEX nr 43747). W drugiej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ weryfikuje twierdzenia wnoszącego podanie, przeprowadzając merytoryczną ocenę materiału sprawy (por. cyt. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98). Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Na podstawie art. 149 § 1-3 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości fakt, że to strona ma wykazać zachowanie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania wznowieniowego. Z art. 148 § 1 k.p.a. wprost wynika, że strona zamierzająca doprowadzić do wszczęcia postępowania wznowieniowego powinna takie podanie wnieść w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (z zastrzeżeniem, że dla przyczyny wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. początek tego terminu liczy się odmiennie), por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 735/17, LEX nr 2639376. Ponieważ organ bada spełnienie tej przesłanki z urzędu, stwierdzenie, w fazie wstępnej postępowania, uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, ponieważ musi skutkować odmową jego wznowienia z przyczyn formalnych. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowiłoby więc rażące naruszenie prawa, godzące w wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2813/16, LEX nr 2582224). W niniejszej sprawie, skarżący kasacyjnie, we wniosku o wznowienie postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a., stwierdzili, że o decyzji Staroty [...] z [...] listopada 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, dowiedzieli się [...] listopada 2015 r. Oświadczenie w tym przedmiocie, skarżący kasacyjnie złożyli w pełnomocnictwie z [...] listopada 2015 r., dołączonym do wniosku o wznowienie, jednak bez wskazania okoliczności, w jakich dowiedzieli się o wydaniu przedmiotowej decyzji ani też uprawdopodobnienia, że podana przez nich data jest prawdziwa. Słusznie stwierdził sąd wojewódzki, że skarżący kasacyjnie, aby wykazać spełnienie przesłanki z art. 148 k.p.a., powinni podać, w jaki sposób dowiedzieli się o decyzji (podstawach wznowienia), przy podejmowaniu jakich czynności, czy ktoś był przy tym obecny, czy otrzymali odpis decyzji, czy ktoś im o treści decyzji (podstawach decyzji) powiedział etc. Wykazanie zachowania terminów, o których mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. powinno, zdaniem sądu pierwszej instancji, sprowadzać się do przedstawienia takich dowodów, z których będzie niezbicie wynikało, z jednej strony, w jakim konkretnie dniu rozpoczął bieg termin do wniesienia podania o wznowienia postępowania, a z drugiej, że wskazana w podaniu data nie jest dowolna. Skarżący takich dowodów nie przedstawili ani też nie dążyli do wykazania, że faktycznie dowiedzieli się o wydaniu przedmiotowej decyzji [...] listopada 2015 r., a zatem organy zasadnie negatywnie zweryfikowały zachowanie terminów z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Taką ocenę podziela też Naczelny Sąd Administracyjny. Co istotne w tej sprawie – z akt administracyjnych wynika, że Z. G. i F. G., wbrew ich twierdzeniom, zostali uznani za stronę postępowania i była do nich kierowana korespondencja, w tym decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2011 r. Przesyłka zawierająca kwestionowaną wnioskiem decyzję z [...] listopada 2011 r. została doręczona Z. G. [...] grudnia 2011 r. (odbiór potwierdził K. G.), natomiast w stosunku do F. G. zastosowanie znalazły przepisy o doręczeniu zastępczym ww. decyzji wobec niepodjęcia przez nią korespondencji w przewidzianym przepisami k.p.a. terminie. Powyższe oznacza więc, że data [...] listopada 2015 r., jako data powzięcia wiadomości o decyzji o pozwoleniu na budowę, jest niewiarygodna. W związku z powyższym, nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. Skoro organy administracji nie mogły wznowić postępowania z uwagi na niespełnienie przez skarżących kasacyjnie wymogów formalnych z art. 148 k.p.a., to nie mogły przejść do merytorycznej oceny złożonego w sprawie wniosku. W innej sytuacji, działanie organów doprowadziłoby do rażącego naruszenie prawa, o czym była mowa wcześniej. Nie można też przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. Wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności (art. 6 k.p.a.) i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). W sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcie na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, a postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wnikliwy i zgodny z przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych, art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Naruszenie ww. przepisów ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach, albo wykonuje ją przy zastosowaniu innych kryteriów niż zgodność z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1369/16, LEX nr 2623203). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie do takiego naruszenia nie doszło, a sąd pierwszej instancji oparł przeprowadzoną przez siebie kontrolę zaskarżonego postanowienia o ustawowe kryterium legalności. Jednocześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., odnoszącego się do elementów koniecznych uzasadnienia wyroku. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, a rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji, jako zawierające wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi i wskazanie stanu faktycznego, ustalonego przez organy orzekające, nie zawierało w tym zakresie braków. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w wyroku.