II OSK 1941/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 797/16 w sprawie ze skargi D. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 797/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę D. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie szczególnie istotna w ocenie Sądu pierwszej instancji była kwalifikacj prawna spornego obiektu. Obiekt ten skarżąca określiła jako domek typu holenderskiego lub angielskiego służący celom mieszkaniowo – rekreacyjnyn. Słusznym jest twierdzenie skarżącej, że nie istnieje w Prawie budowlanym definicja “domku holenderskiego" czy “domku angielskiego". Jednak nie każde pojęcie musi posiadać definicję prawną, wystarczające będą cechy obiektu, które wskażą do jakiej kategorii obiektów można go zaliczyć. Adekwatnym pojęciem określającym dany obiekt, zdaniem Sądu pierwszej instancji, jest pojęcie “barakowóz" mieszczące się w definicji tymczasowego obiektu budowlanego zawartej w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.). Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, uważając je za słuszne i zbieżne w danej kwestii z dotychczasowym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (wyrok WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 503/10 utrzymany w mocy przez NSA wyrokiem z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 903/11). Zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego definiującym “tymczasowy obiekt budowlany" jako przykład takich obiektów wymieniono “barakowozy" i w związku z tym oczywiste jest zakwalifikowanie spornego obiektu do tej kategorii. Przepis ten stanowi, że przez "tymczasowy obiekt budowlany" należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy i obiekty kontenerowe. Dwa kluczowe elementy odróżniają “obiekt budowlany" od “tymczasowego obiektu budowlanego". Są nimi, po pierwsze czas użytkowania obiektu, a po drugie trwałość jego związania z gruntem. Obiekt budowlany tymczasowy ma bądź krótką trwałość użytkowania (krótszą od trwałości technicznej) bądź nie jest trwale związany z gruntem. Ustawodawca nie formułując definicji pojęcia “barakowozu" na użytek konkretnej ustawy dopuścił odwołanie się do języka potocznego. W języku potocznym przez "barakowóz" rozumie się "barak na kołach", a ponieważ "barak" jest - wedle słownika języka polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, seria Akademia Języka Polskiego PWN) prowizorycznym budynkiem, "barakowóz" będzie prowizorycznym budynkiem na kołach. Budynek charakteryzuje się między innymi wydzieleniem z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych tj. posiadaniem ścian, a także dachu i fundamentów (definicja "budynku zawarta w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Barak na kołach jest niezwiązanym z gruntem obiektem budowlanym posiadającym ściany i dach. Brak związania z gruntem (wyposażenie w koła) jest tym właśnie elementem, który przesądza o tymczasowości obiektu budowlanego w postaci barakowozu. Z woli ustawodawcy taki prowizoryczny budynek na kołach został poddany reglamentacji prawa budowlanego, a to potwierdza co do zasady słuszność prowadzenia w odniesieniu do spornego barakowozu postępowania administracyjnego w sprawie legalności jego usytuowania. O tym, czy tymczasowy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia stanowią przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego. Wynika z nich, że żadna dokumentacja nie jest potrzebna tylko dla takich obiektów tymczasowych, które stanowią eksponaty wystawowe (nie pełnią funkcji użytkowych) lub przeznaczone są jako zaplecze na czas określony do wykonywania robót budowlanych (art. 29 ust. ust. 1 pkt 25 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 24 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Natomiast wyłącznie zgłoszeniu budowlanemu podlegają tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy (art. 29 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Wedle powyższych argumentów obiekt budowlany, który nie spełnia tych wymogów nie mógł być legalnie postawiony bez uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji uznał, iż słusznie twierdzi organ, że zgłoszenie budowlane na ten obiekt nie było wystarczające w dacie jego postawienia w 2012 r., jak też nie byłoby wystarczające na gruncie przepisów obecnych, gdyż obiekt (domek holenderski czy angielski) skarżącej liczy ponad 40 m2 powierzchni, zaś zgłoszenie jest dopuszczalne dla obiektu do 35m2. Jak wynika z przedstawionych Sądowi pierwszej instancji akt sprawy, w dacie postawienia domku letniskowego skarżąca nie legitymowała się pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem, a była inwestorem i właścicielem obiektu. Art. 52 Prawa budowlanego nakłada na inwestora, w tym przypadku jest nim skarżąca, obowiązek dokonania wszelkich czynności związanych z pozwoleniem na budowę. Skarżąca nie skorzystała z możliwości legalizacji, ponieważ nie wykonała obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, nałożonego postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2016 r. W końcowych motywach swojego uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że jeżeli (jak twierdzi) skarżąca spotkała się z odmową sporządzenia projektu wyrażoną przez osoby do tego uprawnione, to można jedynie domniemywać, ze obiekt nie spełniał polskich norm budowlanych lub innych warunków technicznych niezbędnych do tego, by mógł zostać zatwierdzony przez organy nadzoru budowlanego w procedurze legalizacyjnej. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie: 1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) polegające na tym, że WSA w Białymstoku w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami w zakresie zebrania oraz oceny całokształtu materiału dowodowego, w wyniku czego błędnie ustalono, że domek angielski (holenderski) skarżącej jest obiektem kontenerowym, mieszczącym się w definicji tymczasowego obiektu budowlanego, podczas gdy jego charakter, konstrukcja i przeznaczenie świadczą o tym, iż jest to przedmiot o mobilnym charakterze; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że sporny domek angielski (holenderski) skarżącej należy kwalifikować jako barakowóz mieszczący się w definicji tymczasowego obiektu budowlanego, podczas gdy w rzeczywistości przedmiot ten po pierwsze nie jest obiektem budowlanym, a po drugie z pewnością nie jest barakowozem. Wskazano, że Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że domek angielski (holenderski) skarżącej jest obiektem budowlanym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej oraz braku zastosowania środka określonego w ustawie, a ponadto braku stwierdzenia, że w tej sprawie postępowanie organów administracji dotknięte było wadami w zakresie zebrania oraz oceny całokształtu materiału dowodowego. Nie można uznać za zasadnym i tę argumentację skarżącej, w której podnosi ona błędne ustalenie, że domek angielski (holenderski) jest obiektem kontenerowym, mieszczącym się w definicji tymczasowego obiektu budowlanego, podczas gdy jego charakter, konstrukcja i przeznaczenie świadczą o tym, że jest to przedmiot o mobilnym charakterze. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości, że na działce nr 94/3 w miejscowości Półkoty znajduje się przyczepa kempingowa przystosowana do pełnienia funkcji mieszkalnych. Kwalifikacja przyczep campingowych ustawionych na gruncie była przedmiotem analizy dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA w wyroku z 20 października 2015 r. sygn. akt II OSK 633/15, opub. w Lex nr 1987298 stwierdził, że przyczepa kempingowa stanowi przykład tymczasowego obiektu budowlanego objętego definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Wprawdzie kwestia bezpośredniego zaliczenia przyczepy kempingowej do barakowozu może budzić wątpliwości, tym niemniej w okolicznościach tej sprawy posadowiona na działce nr 94/3 przyczepa kempingowa stanowiła obiekt mieszkalny nie połączony trwale z gruntem. Spełnia ona przesłanki zawarte w definicji tymczasowego obiektu budowlanego zawartej w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego należy rozumieć dwie kategorie obiektów: pierwsza dotyczy obiektu budowlanego przeznaczonego do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianego do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki; druga kategoria dotyczy obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem. Przyczepa kempingowa znajdująca się na działce nr 94/3 spełnia kryteria obiektu budowlanego nie połączonego trwale z gruntem. Należy także wskazać, że ustawodawca nie wymienił wyczerpująco obiektów budowlanych nie połączonych trwale z gruntem, a jedynie wskazał przykładowo, że są to strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Tym samym także przyczepa kempingowa przystosowana do pełnienia funkcji obiektu mieszkalnego i nie połączona trwale z gruntem stanowi przykład tymczasowego obiektu budowlanego. W okolicznościach tej sprawy nie ma znaczenia możliwość przemieszczenia przyczepy kempingowej. Fakt przystosowana takiej przyczepy także do przemieszczania jej po drogach nie przesądza o tym, że nie może ona być uznana za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany po ustawieniu jej na gruncie i to pomino braku trwałego związana z gruntem. Podstawowym celem ustanowionej na działce nr [...] przyczepy nie było poruszanie się po drogach, ale właśnie pełnienie funkcji mieszkalnej w jednym miejscu. Takie stanowisko zajęto także w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1543/15, opub. w Lex nr 2290093). W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i dokonał właściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej trafnie stwierdzając, że przedmiotowa przyczepa kempingowa podlega regulacji przepisów Prawa budowlanego. Nie został również naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 P.p.s.a., ponieważ Sąd pierwszej instancji zastosował środek znany ustawie, a powołany artykuł nie może być wzorcem oceny legalności wyroku sądu administracyjnego, o ile sąd ten wydał orzeczenie o treści określonej przepisami prawa. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że sporny domek angielski (holenderski) skarżącej należy kwalifikować jako barakowóz mieszczący się w definicji tymczasowego obiektu budowlanego, podczas gdy nie jest obiektem budowlanym, a tym samym niewłaściwe zastosowano 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że domek angielski (holenderski) skarżącej jest obiektem budowlanym. Organy nadzoru budowlanego miały obowiązek dokonania oceny, czy przyczepa kempingowa posadowiona na działce nr [...] stanowi tymczasowy obiekt budowlany i przyczepa ta jest takim obiektem. Skoro w sposób nie budzący wątpliwości ustalono w sprawie, że przedmiotowa przyczepa kempingowa została usytuowana na okres znacząco przekraczający 120 dni, to zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego o treści obowiązującej w dacie wydania w sprawie decyzji przez organ drugiej instancji, inwestor miał obowiązek uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub usytuowanie tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie ponad 120 dni liczonym od daty rozpoczęcia budowy lub posadowienia. Tylko wówczas, gdyby inwestor zamierzał tymczasowy obiekt budowlany rozebrać lub przenieść w inne miejsce w terminie krótszym niż 120 dni, to wówczas przed budową (usytuowaniem) takiego obiektu powinien dokonać zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej w trybie określonym w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli organów administracji także w zakresie zastosowania w tej sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje decyzją rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten obejmuje także tymczasowe obiekty budowlane, których budowa lub posadowienie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sprawie organy nadzoru budowlanego wszczęły postępowanie legalizacje w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego zobowiązując stronę skarżącą kasacyjnie jako inwestora i właściciela nieruchomości do przedłożenia dokumentów niezbędnych celem legalizacji. Jednym z tych dokumentów miał być projekt budowlany obejmujący tymczasowy obiekt budowlany, a nie projekt konstrukcji przyczepy kempingowej. Skoro strona zobowiązana nie dopełniła obowiązku przedłożenia wymaganego Prawem budowlanym dokumentu, to prawidłowo organy nadzoru budowlanego wydały decyzje nakazujące rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego. Legalizacja obiektu budowlanego jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.