II FSK 1484/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Krzysztof Winiarski (sprawozdawca), Sędzia NSA Małgorzata Wolf - Kalamala, Sędzia WSA del. Mirosław Surma, Protokolant Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej I. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 1373/14 w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia 1 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) uchyla postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia 1 września 2014 r. nr [...], 3) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku na rzecz I. sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 720 (słownie: siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia 1 września 2014 r. w przedmiocie kosztów egzekucyjnych. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G., na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 15 października 2013 r., prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku I. Sp. z o.o. z siedzibą w G. Pismem z dnia 12 czerwca 2014 r. spółka wniosła o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2014 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. działając na podstawie art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej: u.p.e.a.) określił wysokość kosztów egzekucyjnych w kwocie 102.621,09zł. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 września 2014 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku, po rozpoznaniu zażalenia spółki, utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 64c § 1 u.p.e.a. koszty egzekucyjne, na które składa się opłata manipulacyjna, opłaty za czynności egzekucyjne i wydatki egzekucyjne, obciążają zobowiązanego. Wysokość opłaty manipulacyjnej została obliczona na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a. w wysokości 1% kwoty egzekwowanej należności (tj. kwoty 1.698.696,90 zł). Wysokość opłaty za zajęcie wierzytelności została obliczona na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w wysokości 5% egzekwowanej należności. Obowiązek zwrotu poniesionych przez organ wydatków egzekucyjnych wynikał z kolei z art. 64b u.p.e.a. Obejmowały one koszt wysyłki pięciu przesyłek poleconych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka wniosła o: "rozważenie przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 64 § 1 pkt w związku z art. 64 § 6 w związku z art. 64b w związku z art. 64c § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity opublikowany w Dz. U. z 2012 roku poz. 1015 z późniejszymi zmianami) z art. 2 w związku art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim wskazane powyżej przepisy przewidują jednoczesne obciążenie zobowiązanego opłatą, opłatą manipulacyjną oraz wydatkami egzekucyjnymi, przy czym opłata oraz opłata manipulacyjna nie są związane z kosztami faktycznie poniesionymi przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji, oraz w zakresie w jakim przepisy statuujące obowiązek obciążenia zobowiązanego opłatą i opłatą manipulacyjną nie przewidują miarkowania tych opłat". Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wskazał, że opłaty za czynności egzekucyjne i opłaty manipulacyjne są należnościami, które nie pozostają w związku z żadnymi nakładami czy też kosztami poniesionymi przez organ egzekucyjny, co wynika wprost z treści komentowanego art. 64 u.p.e.a. Pobiera się je w jednej wysokości określonej kwotowo lub procentowo w ustawie - za całość postępowania, bez względu na ilość i skuteczność zastosowanych środków egzekucyjnych. Stanowią one swoiste wynagrodzenie dla organu egzekucyjnego za zastosowanie konkretnych środków egzekucyjnych bądź też za dokonanie czynności egzekucyjnych. Obowiązek uiszczenia tych kosztów nie jest związany ani z wynikami pracy organu ani poniesieniem jakichkolwiek wydatków. Z kolei wydatki egzekucyjne są związane z faktycznie poniesionymi kosztami przez organ w związku z konkretnie prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. Sąd pierwszej instancji w konsekwencji przedstawionych wyżej rozważań i ostatecznie przyjętego stanowiska co do zaistniałego w tej sprawie sporu nie znalazł podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze wniosku strony skarżącej o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co do zgodności art. 64 § 1 w związku z art. 64b w związku z art. 64c § 1 u.p.e.a. z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazano, że sąd nie powziął wątpliwości, co do konstytucyjności aktu normatywnego, której nie dało się usunąć w drodze wykładni, z drugiej zaś wystąpienie zależności między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem rozpoznawanej konkretnej sprawy. Od powyższego wyroku pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest: - art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię, która polega na przyjęciu, że w egzekucji należności pieniężnych organ egzekucyjny pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty w następującej wysokości za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 oraz 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, uwzględniająca przepisy art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyłącza możliwość jednoczesnego obciążenia zobowiązanego opłatą, opłatą manipulacyjną oraz wydatkami egzekucyjnymi, oraz określać winna maksymalną wysokość opłaty; - art. 64 § 6 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię, która polega na przyjęciu, że organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych, a opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, uwzględniająca przepisy art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyłącza możliwość jednoczesnego obciążenia zobowiązanego opłatą, opłatą manipulacyjną oraz wydatkami egzekucyjnymi, oraz określać winna maksymalną wysokość opłaty manipulacyjnej; - art. 64b w związku z art. 64c § 1 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię, która polega na przyjęciu, że opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne, które z zastrzeżeniem § 2—4, obciążają zobowiązanego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, uwzględniająca przepisy art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyłącza możliwość jednoczesnego obciążenia zobowiązanego opłatą, opłatą manipulacyjną oraz wydatkami egzekucyjnymi. Mając powyższe na uwadze autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz wniósł zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, a także na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawieszenie postępowania z urzędu wobec okoliczności, że rozstrzygnięcie W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasadzenie od strony Skarżącej na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, jako oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych, zasługuje na uwzględnienie. Sedno sporu w rozpatrywanej sprawie dotyczy prawidłowości obciążenia zobowiązanej Spółki kosztami postępowania egzekucyjnego. W świetle art. 64c § 1 u.p.e.a. na obciążające zobowiązanego (co do zasady) koszty egzekucyjne składają się m.in. opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 (w tym za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych – art. 64 § 1 pkt 4), a także opłatę manipulacyjną wymienioną w § 6. Zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. opłata za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych wynosi 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Z kolei opłata manipulacyjna, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a. jest pobierana z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych i wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Osobną pozycję tworzą wydatki egzekucyjne, tj. koszty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji (art. 64b u.p.e.a.). W niniejszej sprawie organ egzekucyjny obciążył Spółkę kosztami egzekucyjnymi w łącznej kwocie 102.621,09 zł., na które złożyły się obliczone stosownie do przytoczonych przepisów: opłata manipulacyjna w wysokości 16.987 zł., opłata z tytułu zajęcia wierzytelności w wysokości 85.605,60 zł. oraz wydatki egzekucyjne z tytułu korespondencji w kwocie 28,50 zł. Strona skarżąca w wywiedzionej od wyroku pierwszoinstancyjnego skardze kasacyjnej zarzuca błędną wykładnię przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6, a także art. 64a, art. 64b i art. 64c § 1 u.p.e.a., pomijającą dyrektywy wynikające z norm zawartych w art. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wobec tak sformułowanych zarzutów należy zauważyć, że po rozpoznaniu niniejszej sprawy przez Sąd pierwszej instancji zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1244), którego przedmiotem była kontrola zgodności z normami konstytucyjnymi wskazanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela w pełni stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 1047/14, uznając zarazem, że przytoczoną w uzasadnieniu tego orzeczenia argumentację można również w szerokim zakresie odnieść do niniejszej sprawy. W przytoczonym wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. Trybunał Konstytucyjny m.in. orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nadto, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Tak więc przepisy, które stanowiły materialnoprawną podstawę obciążenia skarżącej Spółki kosztami postępowania egzekucyjnego, a których naruszenie strona zarzuciła w skardze kasacyjnej, zostały uznane za niezgodne z Konstytucją RP ze wskazanych w sentencji wyroku Trybunału powodów. W swoich rozważaniach Trybunał wywiódł, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. W ocenie Trybunału za sprzeczną z zasadniczym celem postępowania egzekucyjnego należy uznać także normę prawną, zgodnie z którą dłużnik zostaje obciążony pełną wysokością opłaty w wypadku dobrowolnego zaspokojenia wierzyciela. Norma ta nie tylko nie motywuje do dobrowolnego spełnienia świadczeń dochodzonych w egzekucji, ale wykazuje wręcz cechy swoistej kary finansowej, nakładanej za zachowanie pożądane i zgodne z prawem. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne a stosownie do ust. 3 wchodzą w życie z dniem ogłoszenia. W niniejszej sprawie zarówno kwestionowane postanowienie organu, jak i wyrok Sądu pierwszej instancji zapadły w czasie, gdy wskazane przepisy u.p.e.a. korzystały z domniemania konstytucyjności. Jednakże fakt, że Sąd pierwszej instancji w chwili wydawania zaskarżonego wyroku nie był związany wyrokiem TK, nie zamyka Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego wyrok Trybunału. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, że pozbawienie przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia domniemania konstytucyjności rodzi po stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek uwzględnienie wyroku Trybunału. W piśmiennictwie przeważa pogląd, że jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego zapadnie wyrok o niekonstytucyjności normy, na której oparto decyzję administracyjną, istnieje koniczność uchylenia takiej decyzji (np. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2010, s. 50; także M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2003, nr 3, s.15-16). Art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Przepis ten wprost odnosi się do możliwości wzruszania w trybach nadzwyczajnych prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach. W zakresie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego odpowiednie postanowienia w tym zakresie zawierają art. 145a k.p.a., art. 240 § 1 pkt 8 i art. 241 § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej oraz art. 272 § 1 i § 2 p.p.s.a. Wprawdzie art. 190 ust. 4 Konstytucji odnosi się wprost do postępowań prawomocnie zakończonych, ale skoro nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji z tego powodu, to tym bardziej sąd powinien uwzględnić istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniu niezakończonym prawomocnym rozstrzygnięciem. (por. także wyroki NSA: z 8 listopada 2013 r., II FSK 2626/12; z 30 listopada 2013 r., II FSK 745/13; z 23 września 2014 r., II FSK 2328/14 oraz z 27 września 2016 r., II FSK 2066/14, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną, wobec treści art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny miał zatem na względzie to, że przepisy stanowiące podstawę prawną kwestionowanego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku, były przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w przywoływanym wyroku SK 31/14. Rozstrzygnięcie kwestii kosztów prowadzonego przeciwko skarżącej postępowania egzekucyjnego będzie, więc wymagało uwzględnienia skutków, jakie dla możliwości zastosowania uznanych za niekonstytucyjne przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 u.p.e.a. ma ten wyrok. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że na obecnym etapie postępowania istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i uwzględniając skargę uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2.