IV SA/Po 158/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi L. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie "SKO") – po rozpoznaniu odwołania L. N. i I. N. oraz Stowarzyszenia [...] od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2012 r. nr [...] odmawiającej uchylenia decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. opatrzonej datą [...] stycznia 2011 r. [w miejsce omyłkowego: "2011 r." powinno być: "2012 r." – uw. Sądu], nr sprawy: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne na działce [...] (zwanej też dalej "Decyzją WZ") – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przywołaną wyżej Decyzją WZ Prezydent Miasta P. (dalej też jako: "Prezydent Miasta") po rozpatrzeniu wniosku R. W. z [...] stycznia 2007 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne na działce nr [...] W dniu [...] maja 2012 r. L. N. i I. N. wystąpiły z wnioskiem o wznowienie postępowania. Prezydent Miasta postanowieniem z [...] maja 2012 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] stycznia 2012 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. organ I instancji dopuścił do udziału ww. postępowaniu administracyjnym Stowarzyszenie [...] (dalej jako Stowarzyszenie). Prezydent Miasta decyzją z [...] grudnia 2012 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] stycznia 2012 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, uznając, że w sprawie nie występuje żadna z podstaw do uchylenia decyzji wymieniona w art. 145 § 1 oraz art. 145a k.p.a. Odwołanie wniosła L. N. i I. N.. W uzasadnieniu podkreślono, że przy ustaleniu warunków zabudowy nie rozstrzygnięto jednoznacznie, czy istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny i gospodarczy nie stanowi samowoli budowlanej w rozumieniu prawa budowlanego. Odwołanie wniosło także Stowarzyszenie. Przywołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...], SKO uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. Zdaniem SKO organ I instancji nie sprawdził, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, zaś decyzja organu i instancji jest pozbawiona jakiegokolwiek uzasadnienia i wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ uznał, że należy odmówić uchylenia decyzji własnej ustalającej warunki zabudowy. Skargę na opisaną decyzję SKO złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. N.. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji kasacyjnej SKO oraz o zobowiązanie organu wyższego stopnia do merytorycznego załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z [...] maja 2017 r. L. N. złożyła do akt sprawy kserokopię protokołu poświadczenia dziedziczenia po matce, I. J. N.. Akt notarialny został sporządzony [...] maja 2017 r. przez notariusz E. Z. (nr rep. [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli – której przedmiotem w niniejszym postępowaniu sądowym była zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylająca w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2012 r. o odmowie uchylenia Decyzji WZ i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - Sąd doszedł do przekonania, że z przyczyn, które Sąd był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym, jako dotknięta wadą nieważności. W postępowaniu sądowym wyszło bowiem na jaw, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. – a więc w toku postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji WZ, wszczętego z wniosku L. N. i I. N., w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji (decyzja z [...] grudnia 2012 r.) oraz zaskarżonej decyzji (decyzja z [...] listopada 2016 r.), zmarła jedna z wnioskodawczyń: I. N., o czym druga wnioskodawczyni nie powiadomiła organu administracji. W związku z tym należy wyjaśnić, że skierowanie decyzji administracyjnej (innego aktu administracyjnego) do strony zmarłej, a więc do osoby, która w danym momencie nie miała już w istocie przymiotu strony postępowania, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak się bowiem podkreśla w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z 27.04.1983 r., II SA 261/83, OSP 1984, z. 5, poz. 108; z 14.01.2001 r., I SA 2462/99, LEX nr 82653; z 20.09.2002 r., I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33; a także wyroki NSA: z 11.03.2008 r., I OSK 1959/06; z 30.09.2009 r., I OSK 1429/08; z 08.02.2011 r., II OSK 99/10; z 27.10.2011 r., I OSK 1876/10; z 06.06.2012 r., I OSK 829/11; z 22.01.2014 r., I OSK 708/12; z 18.02.2016 r., I OSK 1150/14 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA") oraz w doktrynie (por.: M. Stahl, Glosa do wyroku NSA z 27 kwietnia 1983 r. o sygn. akt 261/83, OSPiKA 1984, z. 5, poz. 108; B. Adamiak, Zagadnienie decyzji nie istniejących, AUwr Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 11–12; E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 238), prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec niej decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter "strony" przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem najpóźniej z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań ani wydawać orzeczeń. Sąd podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z 5 maja 2017 r., IV SA/Po 1058/16 (CBOSA) wydanego zresztą w sprawie między tymi samymi stronami i w analogicznym stanie faktycznym, że skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności, i jako taka powinna bezwzględnie zostać usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadzący postępowanie wiedział, że osoba ta ("strona") nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Bezspornym jest, że okoliczność śmierci I. N. w toku postępowania administracyjnego (drugoinstancyjnego) nie była znana organowi (SKO) w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie obiektywnie zostało skierowane do osoby ("strony") już nieżyjącej w dniu jego wydania – i to strony kluczowej, bo jednej z inicjatorek przedmiotowego postępowania administracyjnego, żądających stwierdzenia nieważności Decyzji WZ – a więc że jako wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., rozstrzygnięcie to dotknięte jest wadą nieważności. W szczególności doszło bowiem w tym przypadku do rażącego naruszenia przepisów: art. 7 k.p.a. ("W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli."), art. 10 § 1 k.p.a. ("Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań."), art. 28 k.p.a. ("Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.") oraz art. 109 § 1 k.p.a. ("Decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej."). Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji czyni zbędną, a wręcz niedopuszczalną, merytoryczną ocenę zarzutów zawartych w skardze, co wynika z samej istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne oraz ich ustrojowej funkcji (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji SKO w całości. Ponownie rozpoznając sprawę organ przede wszystkim udokumentuje kwestię następstwa prawnego po zmarłej I. N.. W tym celu organ w szczególności pozyska do akt administracyjnych protokół poświadczenia dziedziczenia po I. J. N., sporządzony [...] maja 2017 r. przez notariusz E. Z. (nr rep. [...]).