I OSK 2472/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego K.W. po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G., A.M. i T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 197/17 w sprawie ze skargi J.G., A.M. i T.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 197/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J.G., A.M. i T.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzucając: 1. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. - naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", a w szczególności jego : - art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 98 ust. 3, przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu założenia, iż brak jest w tej ustawie przepisu, który uprawniałby do zastosowania przepisów rozdziału 5 działu III powołanej ustawy w stosunku do gruntów odstąpionych bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. z 1948 r. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172), dalej jako "u.p.n.", tym samym całkowite pominięcie art. 98 ust. 3, który stanowi obecnie odzwierciedlenie sposobu przejęcia praw do nieruchomości określonego art. 13 u.p.n.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o błędne uznanie, iż decyzja Wojewody [...] nie naruszyła przepisów prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n., - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania wbrew treści przepisu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie wnieśli o: (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku uchylającego obie decyzje, bądź (2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Gdańsku, a nadto (3) zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący wskazali, że nie podzielają stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym w aktualnym porządku prawnym nie ma podstaw prawnych do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za grunty odstąpione bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 13 u.p.n. a także, iż żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 129 ust. 5 pkt 3, nie rozszerza zakresu stosowania jej przepisów dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości odstąpionych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.p.n. Negując powyższe skarżący podnieśli, że art. 98 ust. 3 u.g.n. uprawnia do zastosowania przepisów rozdziału 5 działu III powołanej ustawy w stosunku do gruntów odstąpionych bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 13 u.p.n. Powołując się na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2263/15 stwierdzili, że u.g.n. zawiera przepis, który uprawniałby do zastosowania przepisów rozdziału 5 działu III tej stawy w stosunku do gruntów odstąpionych bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 13 u.p.n. Tym przepisem jest art. 98 ust. 3 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do relacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. względem art. 13 ust. 1 u.p.n. oraz art. 98 ust. 3 u.g.n. Stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Na wstępie trzeba zauważyć, że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii zakresu zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przeszło ewolucję. Skład orzekający w analizowanej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Stanowisko takie zostało przyjęte m.in. w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 147/13), z dnia 6 marca 2012 r. (sygn. akt I OSK 397/11), z dnia 12 maja 2009 r. (sygn. akt I OSK 710/08) i z dnia 27 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 650/08), z dnia 21 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1111/08), z dnia 16 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 2035/13) a także szeregu wyrokach sądów wojewódzkich, np. WSA w Krakowie z 15 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 513/11). Warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie jest okoliczność, by stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunek taki nie wynika z treści art. 129 ust. 5 powołanej ustawy. Ponadto ustawa ta przewiduje obowiązek jednoczesności orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu a także szczególny tryb dla wydawania decyzji o odszkodowaniu z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 i nast. u.g.n.). Zatem przy tego rodzaju regulacjach zastosowanie omawianego przepisu, przy założeniu, że byłby on tylko stosowany do stanów zaistniałych po dniu 1 stycznia 1998 r., byłoby rzeczą w zasadzie marginalną. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano, "że nowa regulacja dotyczy sytuacji gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421. Z uzasadnienia projektu wynika zatem, że dokonana powyżej wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest zgodna także z podstawami aksjologicznymi wprowadzonych uregulowań prawnych, a Państwo w nowych realiach systemowych postanowiło wziąć na siebie ciężar związany z realizacją konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Przytoczony przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie zawęża podstaw prawnych, na jakich mogło dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków. Pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania to jednak tylko jedna z przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Zawiera on jeszcze jeden warunek, a mianowicie aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Jeżeli bowiem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosi się do stanów sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to konsekwentnie należy przyjąć, że ustawodawca zobowiązał się do regulowania roszczeń także w przypadkach, gdy przed 1998 r. nastąpiło wywłaszczenie, a obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie (i co za tym idzie wypłacenie) odszkodowania. Analiza treści art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n. prowadzi do wniosku, że stanowi on podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. Przepis ten "uaktualnia" regulacje prawne, które przewidywały przyznanie odszkodowania za odjętą nieruchomość, a do wydania aktu o odszkodowaniu nie doszło. Jak już wskazano przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie zawęża podstaw prawnych, na jakich może dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków ale nie jest jednocześnie normą upoważniającą bezpośrednio do wydania aktu o odszkodowaniu. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych, zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy prawa przewidują lub przewidywały przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. W każdym przypadku należy zatem ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie u.g.n. nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny, a także czy przejęcie gruntu w przeszłości nie było formą nacjonalizacji. W rozpoznawanej sprawie pozbawienie własności nastąpiło na podstawie przepisów już nieobowiązujących, stanowiących wyraźnie o braku podstaw do odszkodowania. Przepisem odpowiadającym przepisowi art. 13 ust. 1 u.p.n. jest w pewnym zakresie art. 98 u.g.n. Z brzmienia art. 98 u.g.n. wynika, że przesłankami warunkującymi powstanie prawa do odszkodowania, które muszą wystąpić, są: podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela oraz wydzielenie w trakcie takiego podziału konkretnych działek pod drogi publiczne (zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zapisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Jeśli te dwie przesłanki zostają spełnione, to z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, działki gruntu wydzielone pod drogi przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Z dniem zaś odjęcia prawa własności byłemu właścicielowi przysługuje żądanie zapłaty odszkodowania. Zasadą wyrażoną w art. 129 ust. 1 u.g.n. jest orzekanie przez właściwy organ o odszkodowaniu w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w przepisie art. 129 ust. 5 u.g.n., który określa enumeratywnie sytuacje, w których wydaje się odrębną decyzję o odszkodowaniu, w tym m.in. sytuację, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 129 ust. 5 pkt 3). Bezsprzecznie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem pozbawienia prawa własności bez odszkodowania, albowiem J.G. utracił na rzecz Państwa bez odszkodowania grunty na podstawie przepisów u.p.n. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.p.n. właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany był odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek. Jak wskazano, skoro art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest przepisem blankietowym to do przyznania odszkodowania konieczna jest konkretna norma materialna, która przewiduje takie prawo. Inaczej sprawa się przedstawia, gdy ówcześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały odszkodowania. W takim przypadku nie można bezrefleksyjnie przyjąć, że w każdym przypadku odjęcia własności, należne jest odszkodowanie. Po pierwsze dlatego, że nie było podstawy prawnej do jego wypłaty, a pozbawienie prawa do odszkodowania odbyło się zgodnie z obowiązującym poprzednio porządkiem prawnym. Ponadto nie istnieje norma prawna w obecnych regulacjach, która przewidywałby możliwość wypłaty odszkodowania za grunt przejęty w trybie art. 13 ust. 1 u.p.n. Ówcześnie obowiązującej regulacji prawnej nie można niejako "dopełniać" normą z art. 98 ust. 3 u.g.n. Wolą ówczesnego prawodawcy było odjęcie własności na ww. cele bez odszkodowania. Orzeczenie o odszkodowaniu z powołaniem się na art. 98 ust. 3 u.g.n. byłoby możliwe, gdyby aktualny prawodawca jednoznacznie taką normę przewidział. Innymi słowy z regulacji ustawowej powinna wynikać wprost możliwość zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. do wypłaty odszkodowania za grunt odjęty na podstawie art. 13 u.p.n. Sąd administracyjny nie może zastępować prawodawcy i "uzupełniać" obowiązującą regulację prawną poprzez dokonanie wykładni prawotwórczej. Przeciwko dopuszczalności stosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. do stanów o których stanowi art. 13 ust. 1 u.p.n. świadczy także argument natury systemowej, a mianowicie art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124–126. Przyjąć należy zatem, że z woli ustawodawcy przepis o prawie do odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust 3 u.g.n., nie odnosi się do sytuacji wymienionych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Tym samym skład orzekający nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2263/15. Nie mógł także wzruszyć kwestionowanego wyroku oraz decyzji organów zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera bowiem argumentów wskazujących na czym naruszenie tego przepisu polegało. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.