II OSK 419/18

Dnia 13 marca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K.-J. i W. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 217/17 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi E. K.-J. i W. J. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z 3 października 2017 r., sygnatura akt II SA/Kr 217/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołując się na art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę E. K.-J. i W. J. na uchwałę Rady Miasta K. z [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. Skarżący zaskarżyli uchwałę Rady Miasta K. z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. w zakresie, w jakim działka nr [...], stanowiąca ich własność, w części południowej została przeznaczona pod teren zieleni nieurządzonej. Twierdzili, że takie przeznaczenie nieruchomości narusza ich interes prawny. Ponadto w ich ocenie, doszło do przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Miasta K., która decydując o przeznaczeniu terenów w studium nie uwzględniła faktu, że dla nieruchomości skarżących wydana została zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak i decyzja o pozwoleniu na budowę hali magazynowej wraz z trzema zbiornikami i niezbędną infrastrukturą, o powierzchni użytkowej 946,95 m², której budowa została już rozpoczęta. Zaznaczyli, że w przypadku gdyby chcieli zmienić przeznaczenie budynku, to wówczas związani będą postanowieniami studium, które jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Uzasadniając odrzucenie skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchwała zmieniająca studium, jak i samo studium, nie są aktami prawa miejscowego, lecz kierownictwa wewnętrznego, co oznacza, że ich "postanowienia co do zasady nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej". Niemniej jednak, z uwagi na to, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd stwierdził, że "mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli (a w szczególności właścicieli nieruchomości), nie można kwestionować braku jakiegokolwiek oddziaływania studium na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - akt wewnętrzny - narusza jego interes prawny lub uprawnienia". Dalej Sąd wskazał, że skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga uregulowana w powołanym przepisie nie jest skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), "a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia". Interes prawny wnoszącego skargę musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Zaznaczono przy tym, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem oceny zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (który wyrokiem z 10 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Kr 1548/14 oddalił skargi), jak i Naczelny Sąd Administracyjny (który wyrokiem z 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15 oddalił skargi kasacyjne). W związku z tym, w ocenie Sądu, orzeczenia te mają istotny wpływ na zakres rozpoznania tej sprawy. Sądy dokonały bowiem już kontroli "poprawności zachowania procedury uchwałodawczej w całości". Z uwagi na to Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga skarżących mogła zostać rozpoznana jedynie w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. w granicach naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżących. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu mogło nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżących. Dalej, powołując się na ww. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., sygn. II OSK 2298/15, Sąd stwierdził, że "w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu (...). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona". Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała naruszała ich interes prawny lub uprawnienie, co było warunkiem przyjęcia skargi do jej merytorycznego rozpoznania. Po pierwsze, dlatego, że nie ma żadnego przepisu prawa, który w związku z wejściem w życie studium uniemożliwiłby skarżącym realizację inwestycji, na którą otrzymali ostateczne pozwolenie na budowę. Innymi słowy, nie ma żadnego przepisu prawa, z którego skarżący mogliby wywieść, że nabyte przez nich uprawnienie do realizacji planowanej inwestycji na działce nr [...], w związku z wejściem w życie uchwały w sprawie zmiany studium, wpłynęło na jakiekolwiek ich prawa związane z realizacją tej inwestycji. Po drugie, odnosząc się do argumentacji skarżących, że gdyby w przyszłości mieli zamiar zmienić sposób użytkowania (przeznaczenie) budynku objętego zamierzeniem inwestycyjnym, to będą związani postanowieniami studium, których ustalenia są wiążące dla organów, Sąd jeszcze raz podkreślił, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Sąd uznał, że "takie sformułowanie interesu prawnego nie ma zatem nic wspólnego z jego aktualnością, ale jest jedynie dalekim przewidywaniem stanu prawnego i faktycznego, który być może w przyszłości zaistnieje". Sąd stwierdził również, że wyznaczenie obszarów oznaczonych w studium jako tereny zieleni nieurządzonej, które częściowo obejmują działkę skarżących, nie stanowi naruszenia "władztwa planistycznego", które w dodatku naruszałoby interes prawny skarżących, bo z samej natury prawnej tego określenia, dotyczy ono dokonania przeznaczenia gruntów w planie miejscowym, a nie w studium. W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucili naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez odrzucenie skargi w wyniku błędnego uznania, że skarżący nie są legitymowani do wniesienia skargi na studium, gdyż nie narusza ono ich interesu prawnego lub uprawnienia, w sytuacji, gdy zdaniem skarżących ustalenia studium w sposób pośredni kształtują sytuacją prawną właścicieli nieruchomości objętej tym studium, a także ograniczają przysługujące im prawo do nieruchomości, bowiem determinują sposób wykorzystania działki. Skarżący podnieśli, że możliwość wniesienia skargi przez właścicieli nieruchomości objętych studium, na ten akt, jest o tyle istotna, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Dodali także, że nie było przesłanek, które przemawiałyby za przeznaczeniem ich działki pod tereny zieleni nieurządzonej, czego nie przeanalizował Sąd pierwszej instancji. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna opiera się o uzasadnione podstawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne dotyczą w istocie tego samego i jedynego w sprawie zagadnienia, mianowicie tego, czy ustalenia zaskarżonego studium naruszają interes prawny skarżących. W ocenie NSA, skarżący zarówno w skardze kasacyjnej, jak i w skardze dostatecznie wykazali, że zaskarżone studium narusza ich interes prawny, co stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), legitymuje ich do wniesienia skargi na tę uchwałę. Przede wszystkim należy odnieść się do kwestii, czy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w ogóle może ("jest zdolne") naruszyć czyjś interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych było prezentowane stanowisko, według którego studium nie może lub może, ale jest to mało prawdopodobne, naruszyć interes prawny. Wyrazem tego stanowiska jest m.in. orzeczenie NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1027/11. Jednakże NSA zajmował także w tej kwestii inne stanowisko. W szczególności w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, przyjął, że "dopiero wówczas, gdy są podstawy do przyjęcia, że ustalenia studium naruszają interes prawny skarżących, możliwe jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym". Stanowisko to NSA w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela. Nie jest zatem tak, iż naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, postanowieniami studium może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady i tryb sporządzania studium oraz właściwość organów w tym zakresie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących nie musi wiązać się z naruszeniem prawa. Może być tak, że interes prawny skarżących został naruszony, ale w zgodzie z przepisami prawa. W takiej sytuacji skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostanie oddalona. Ponadto NSA w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, przyjął, że studium, mimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. W ocenie składu NSA rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, stanowisko to także należy zaaprobować. Trafnie bowiem wskazuje się, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Trafnie też wskazuje się, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy. Przy modelu zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób w związku z tym uciec od stwierdzenia, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy. W związku z tym trafnie w skardze kasacyjnej podnosi się, że naruszenie interesu prawnego skarżących przez zaskarżone przez nich studium (a ściślej zmianę studium) uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. polega na tym, że przeznaczono część nieruchomości, której są właścicielami, pod teren zieleni nieurządzonej. Z uwagi na to, że te ustalenia, na skutek wiążącego organy gminy charakteru studium, będą mogły być przeniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, już studium narusza interes prawny skarżących. Nie oznacza to jednak, że tym samym studium jest sprzeczne z prawem. Stwierdzenie, że studium narusza interes prawny skarżących otwiera dopiero drogę do oceny zgodności z prawem tego aktu. Jak to już wyjaśniono, samo naruszenie interesu prawnego legitymuje do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu prawnego i prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Stąd przyjąć należy, że wydany w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2017 r., sygn. II OSK 2298/15, na który powołał się Sąd pierwszej instancji przy ocenie legitymacji skargowej skarżących, może mieć znaczenie dla ewentualnego oddalenia skargi, a nie jej odrzucenia. Uwzględniając fakt, że Sąd pierwszej instancji, mimo zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia także merytorycznej oceny zaskarżonego studium, ostatecznie skargę odrzucił, czym dał wyraz poprzestaniu na formalnej ocenie skargi skarżących, sprawa powinna być przed Sądem pierwszej instancji ponownie rozpoznana. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, czy zaskarżone studium w części kwestionowanej przez skarżących, z uwagi na ograniczenie przysługującego im prawa własności, jest zgodne z prawem i w razie uznania, że jest, oddalić skargę. Mając to wszystko na uwadze NSA, na mocy art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jako że skarga kasacyjna dotyczyła postanowienia Sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie w sprawie, NSA był uprawniony, na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA stwierdza, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co jednak nie oznacza, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 p.p.s.a. (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).