II SA/Wa 33/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Piotr Borowiecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - W dniach [...] września 2016 r. oraz [...] października 2016 r. odbył się egzamin sędziowski, w którym wziął udział M.R.. Otrzymał 73,5 pkt. za część pisemną i 150 pkt. za część ustną, tj. łącznie 223,5 pkt. na 330 pkt. możliwych do zdobycia. Na podstawie § 28 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2016 r. w sprawie przeprowadzenia egzaminu sędziowskiego i prokuratorskiego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1166), dalej: rozporządzenie, końcowa suma punktów uzyskanych przez M.R. z obu części egzaminu pozwalała mu na uzyskanie oceny pozytywnej. Ponieważ jednak z części ustnej egzaminu z zakresu postępowania cywilnego z elementami procedury administracyjnej skarżący otrzymał 16 pkt., a z prawa pracy i ubezpieczeń społecznych - 17 pkt. to wobec konieczności osiągnięcia przez zdającego minimalnego progu 18 pkt. z każdej grupy zagadnień objętych egzaminem sędziowskim, o których mowa, odpowiednio, w § 7 ust. 1 albo ust. 2 rozporządzenia w oparciu o § 28 ust. 3 ww. rozporządzenia, komisja egzaminacyjna przyjęła, że wynik osiągnięty przez M.R. jest niedostateczny. W dniu [...] października 2016 r. skarżący złożył do Ministra Sprawiedliwości pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu sędziowskiego w 2016 r., ogłoszonej ustnie w dniu [...] października 2016 r.". W piśmie tym M.R. zakwestionował zasadność przyznanej mu punktacji, podnosząc, że poziom prezentowanej wiedzy i kompetencji powinien skutkować przyznaniem mu co najmniej 18 pkt. z wszystkich siedmiu bloków tematycznych. W związku z powyższym wniósł o weryfikację liczby punktów, jakie uzyskał w trakcie części pisemnej, jak i w części ustnej z każdego zakresu zagadnień egzaminu sędziowskiego, a w konsekwencji wystawienie oceny adekwatnej do poczynionych ustaleń, tj. oceny co najmniej dostatecznej albo wyższej. M.R. podniósł, iż ocena z egzaminu sędziowskiego ma charakter decyzji administracyjnej. Okoliczność, że w ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. z 2012 r., poz. 1230 ze zm.), zwanej dalej "u.k.s.s.p.", nie wskazano procedury odwoławczej od tej oceny, jego zdaniem nie oznacza, że odwołanie od niej nie przysługuje. Komisja egzaminacyjna jest organem administracji publicznej, tym samym jej rozstrzygnięcia w zakresie oceny z egzaminu sędziowskiego zapadają w formie decyzji administracyjnej, gdyż żaden przepis szczególny nie przewiduje dla tych rozstrzygnięć innej formy. Rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2016 r. o uzyskanym przez niego wyniku zawierało minimum wymagane dla zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej, tj. zostało ogłoszone przez komisję egzaminacyjną jako jej autora i skierowane do skarżącego jako adresata, rozstrzygało również co do istoty sprawę oceny z egzaminu sędziowskiego. Zdaniem M.R. organem odwoławczym od decyzji komisji egzaminacyjnej jest Minister Sprawiedliwości, co wynika z art. 1 ust. 3 u.k.s.s.p., zgodnie z którym Minister Sprawiedliwości sprawuje ogólny nadzór nad Krajową Szkołą Sądownictwa i Prokuratury, a także z art. 52 ust. 3 u.k.s.s.p., w myśl którego Minister Sprawiedliwości określa w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb postępowania w zakresie przeprowadzenia egzaminu sędziowskiego. Za przyjęciem, że ocena z egzaminu sędziowskiego ma charakter decyzji, od której przysługuje odwołanie, zdaniem skarżącego, przemawia również to, że tryb odwołań regulowanych u.k.s.s.p. różni się od ogólnych zasad składania odwołań wskazanych w k.p.a. Różnica ta dotyczy terminu rozpoznania sprawy w terminie 14 dni wobec ogólnego terminu 1 miesiąca wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a (art. 25 ust. 4 i art. 41 ust. 4 u.k.s.s.p.) lub 7- dniowego terminu do wniesienia odwołania (art. 51 ust. 5 u.k.s.s.p.) wobec ogólnego terminu 14 dni wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. W ocenie M.R., oznacza to, że przepisy dotyczące odwołań od trzech kategorii spraw, sformułowane w u.k.s.s.p. mają charakter szczególny wobec ogólnego trybu odwoławczego określonego w k.p.a. i takie jest ich ratio legis, nie mogą natomiast być traktowane jako przepisy zawężające możliwości odwołania jedynie od kategorii decyzji wprost w nich wymienionych. Argumentem przemawiającym za dopuszczalnością odwołania jest według skarżącego także to, że dopuszczalne jest złożenie odwołania od decyzji o wynikach innych zawodowych egzaminów prawniczych. Egzamin sędziowski, tak jak egzaminy adwokacki i radcowski są państwowymi zawodowymi egzaminami prawniczymi, a decyzja o ich zaliczeniu prowadzi do nabycia przez zdającego zbliżonych uprawnień zawodowych. Minister Sprawiedliwości rozpatrując niniejszą sprawę, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) po rozpoznaniu pisma M.R. z dnia [...] października 2016 r. zatytułowanego "odwołanie od decyzji Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu sędziowskiego w 2016 r., ogłoszonej ustnie w dniu [...] października 2016 r." w przedmiocie ustalenia oceny z egzaminu sędziowskiego postanowił stwierdzić niedopuszczalność złożonego odwołania. Organ podniósł, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego złożenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, w niniejszej sprawie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności odwołania, bowiem wynik egzaminu sędziowskiego ogłoszony przez komisję egzaminacyjną do przeprowadzenia egzaminu sędziowskiego w dniu [...] października 2016 r. nie jest decyzją administracyjną. Zarówno przepisy ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, jak i przepisy powołanego rozporządzenia nie stanowią, by ustalenie wyników egzaminu sędziowskiego zapadało w formie decyzji i nie przewidują możliwości wniesienia środka odwoławczego od wyników tego egzaminu. Rozporządzenie stanowi, że egzamin sędziowski składa się z części pisemnej oraz ustnej. Stosownie do § 22 ust. 1 rozporządzenia oceny rozwiązania zadania praktycznego dokonuje się w systemie punktowym z zastosowaniem skali od 0 do 60 punktów, a w myśl § 26 ust. 1, oceny rozwiązania kazusu - z zastosowaniem skali od 0 do 10 punktów. Powyższe oznacza, że egzamin sędziowski stanowi formę oceny wiadomości i umiejętności egzaminowanego pod kątem jego przydatności do pełnienia urzędu sędziego. Natomiast decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Organ podkreślił, że w doktrynie podkreśla się zgodnie, iż istotną cechą decyzji jest jej tzw. podwójna konkretność, tzn. że decyzja rozstrzyga sprawę indywidualną konkretnego adresata (strony). Zwraca się również uwagę, że "decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli konkretnego organu administracyjnego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowanym stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty w całości lub w części), bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę wdanej instancji), władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych" (B. Adamiak, "Wadliwość decyzji administracyjnej", Wrocław 1986, s. 22 - 23). Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 2030/15, "decyzja administracyjna konkretyzuje stosunek administracyjny rozstrzygajcie we władczy sposób o prawach i obowiązkach strony. Ocena egzaminu sędziowskiego nie ma zaś takiego charakteru, gdyż komisja egzaminacyjna nie rozstrzyga w sposób władczy o przyznaniu komuś określonego prawa, a rolą jej członków jest wyłącznie sprawdzenie wiedzy egzaminowanych. Komisja nie kreuje również żadnego stosunku prawnego". Nie można uznać, że pozytywna ocena z egzaminu sędziowskiego prowadzi do stworzenia po stronie egzaminowanego aplikanta uprawnienia analogicznego do uprawnień osoby, która zdała egzamin adwokacki czy radcowski. Osoba, która zdała egzamin sędziowski, ma wyłącznie możliwość ubiegania się - po wypełnieniu pozostałych przewidzianych przepisami przesłanek - o powołanie na stanowisko sędziego sądu rejonowego (na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 133 z późn. zm.), dalej u.s.p. Zdany egzamin sędziowski nie daje żadnych gwarancji tego powołania, które zależy od potrzeb kadrowych sądów powszechnych i możliwości etatyzacyjnych, a także wyników postępowania kwalifikacyjnego. W konsekwencji nie rodzi po stronie osoby, po egzaminie sędziowskim uprawnienia, do wystąpienia z jakimkolwiek żądaniem czy roszczeniem, które obligowałoby Prezydenta RP do powołania na stanowisko sędziowskie. W przywołanym wyroku z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 2030/15, WSA w Warszawie jednoznacznie wskazał, że ocena z egzaminu sędziowskiego nie jest wydawana w ramach postępowania administracyjnego. W ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury enumeratywnie wymieniono rodzaje spraw, w których Dyrektor Krajowej Szkoły posiada uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych. Przepisy regulujące kwestie związane z egzaminem sędziowskim (art. 32-34 u.k.s.s.p.) nie wskazują aby materia, której dotyczą, miała być rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. Podniesiono również, iż obowiązki i prawa organów władzy publicznej nie mogą być interpretowane rozszerzająco i muszą wynikać wprost z przepisów ustaw lub rozporządzeń. Przyjęcie odmiennego poglądu godziłoby w wynikający z art. 7 Konstytucji RP zakaz domniemania kompetencji organów administracji (wywodzony z zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa), który obliguje do wykładni norm kompetencyjnych w sposób ścisły. Nadto porównanie końcowych egzaminów radcowskich i adwokackich z egzaminem sędziowskim, charakteru ocen z tych egzaminów oraz ich konsekwencji nie pozwala na ich utożsamianie. Z przepisu art. 368 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 233) wynika, że od uchwały o wyniku egzaminu radcowskiego zdającemu przysługuje odwołanie do komisji egzaminacyjnej II stopnia, a od uchwały komisji odwoławczej służy skarga do sądu administracyjnego. Podobne uregulowanie przewiduje art. 78h ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2015 r., poz. 615 z późn. zm.). W przypadku egzaminu sędziowskiego ustawodawca nie przewidział drogi odwoławczej, która dawałaby podstawę do zaskarżenia tej oceny. Stanowisko takie wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2000 r., II SAB 89/00, wskazując, że Minister Sprawiedliwości nie jest organem odwoławczym w sprawach dotyczących egzaminu sędziowskiego (Pr. Pracy 2001/6/39), Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do tutejszego Sądu wywiódł M.R, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie § 27 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lipca 2016 r. w sprawie przeprowadzenia egzaminu sędziowskiego i prokuratorskiego w zw. art. 52 pkt 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury przez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że rozstrzygnięcie Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu sędziowskiego w 2016 r. w przedmiocie wyniku tego egzaminu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. i nie podlega zaskarżeniu w formie odwołania. W uzasadnieniu strona zaznaczyła, że rozstrzygnięcie wydane przez Komisję Egzaminacyjną było jednostronną czynnością tego organu, gdyż strona nie brała udziału w jego wydaniu. Nie miało ono w szczególności charakteru ugody administracyjnej. Miało formę prawną (w postaci ustnej decyzji administracyjnej), strukturę (oznaczenie Komisji Egzaminacyjnej jako autora, mnie-jako adresata oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy mojego wyniku z egzaminu) i określało konsekwencje zastosowania normy z § 28 ust. 1-5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lipca 2016 r. w sprawie przeprowadzenia egzaminu sędziowskiego i prokuratorskiego, w odniesieniu do mnie w sprawie złożenia przeze mnie egzaminu sędziowskiego. Konsekwencje te oznaczały, w ocenie skarżącego, skutek prawny w postaci przyznania mu oceny niedostatecznej z tego egzaminu. Tym samym rozstrzygnięcie Komisji Egzaminacyjnej wypełnia wszelkie elementy statuujące decyzję administracyjną, wskazane przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie nadmieniono, że nietrafne jest twierdzenie Ministra jakoby uzyskanie pozytywnej oceny z egzaminu sędziowskiego nie rodziło żadnych praw po stronie zdającego go asystenta sędziego. Według strony można wskazać tu chociażby 65 ust. 1-4 i art. 66 ust. 4 lit. a ustawy - Prawo o adwokaturze, z którego wprost wynika, że asystent sędziego, który zdał egzamin sędziowski i wykonywał zawód asystenta co najmniej przez 3 lata (w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis) może skutecznie ubiegać się o wpis na listę adwokatów. Z uwagi na fakt, że w myśl przepisów ustawy o KSSiP, aby asystent sędziego mógł przystąpić do egzaminu sędziowskiego, musi pracować na tym stanowisku przez 5 lub 6 lat (w zależności od tego, czy odbył wcześniej aplikację ogólną) roszczenie o wpis na listę adwokatów będzie przysługiwało zdecydowanej większości asystentów sędziów, którzy taki egzamin sędziowski zdadzą z oceną pozytywną. Skarżący podkreślił w tym miejscu, że takie roszczenie przysługiwałoby również jemu, a tym samym decyzja Komisji Egzaminacyjnej z całą pewnością była władczym negatywnym rozstrzygnięciem o moich prawach, innym przykładem jest art 155 § 3b pkt 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, dający asystentowi sędziemu, który złożył egzamin sędziowski roszczenie o zatrudnienie na stanowisku starszego asystenta sędziego. Wskazał, że wątpliwie jest twierdzenie jakoby ustawa o KSSiP w sposób enumeratywny wymieniała rodzaje spraw, które Dyrektor Szkoły rozstrzyga w formie decyzji administracyjnej. Z reguły bowiem enumeratywne wyliczenie jakichś elementów zawiera się w jednym przepisie, a nie jest rozsiane po całym akcie prawnym, jak ma to miejsce w przypadku regulacji dotyczących decyzji administracyjnych Dyrektora KSSiP (art. 25 ust. 4, art. 41 ust 4, art. 51 ust. 5 ustawy o KSSiP}. Nawet jednak gdyby przyjąć, że pogląd Ministra jest w tej mierze słuszny, to skarżący przypomniał, że zaskarżył decyzję administracyjną Komisji Egzaminacyjnej, a nie decyzję Dyrektora KSSiP, więc argumentacja Ministra w tej mierze jest chybiona. Wskazano również, że kompetencja Komisji Egzaminacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych wynika z przepisów § 27 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2015 r. w sprawie przeprowadzenia egzaminu sędziowskiego i prokuratorskiego w zw. art. 52 pkt 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Są to przepisy prawa powszechnie obowiązującego. To, że w przepisach tych nie użyto określenia "decyzja administracyjna" odnośnie rozstrzygnięć Komisji Egzaminacyjnej nie oznacza, że rozstrzygnięcia te nie zapadają w formie decyzji. O tym, czy jakieś rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną decydują bowiem jego cechy, nie zaś fakt użycia dla jego określenia odpowiedniej nazwy dotyczącej formy prawnej. Jednocześnie twierdzenie Ministra, że podstawa prawna do wydania decyzji musi wprost wynikać z przepisów, a nie być interpretowana w drodze wykładni, zupełnie nie przystaje do obecnie przyjętych w nauce prawa poglądów dotyczących zasad stosowania wykładni. Według strony za nieprzekonujące należy uznać odwoływanie się przez Ministra do konstytucyjnego zakazu domniemania kompetencji organów administracji. Zakaz ten ma zresztą służyć ochronie praw i wolności obywateli, tymczasem Minister powołuje go celem uzasadnienia swojego postanowienia, zmierzającego we wprost przeciwnym kierunku, tj. do pozbawienia obywatela jego praw. Następnie wskazano, że w sytuacji obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego przyjmowanie przez Ministra, że skoro w ustawie o KSSiP nie określono trybu odwołania od rozstrzygnięć Komisji Egzaminacyjnej, to odwołanie takie nie przysługuje, jest efektem pominięcia przez Ministra istoty przepisów rangi kodeksowej, opierającej się na ich stosowaniu do przepisów prawa materialnego właśnie w sytuacji, gdy przepisy ustaw szczególnych nie przewidują odmiennego trybu postępowania w danej kategorii spraw. Natomiast odwołanie się przez Ministra do poglądów orzecznictwa NSA z 2000 r. należy uznać za nietrafne, skoro w tamtym czasie obowiązywały całkowicie odmienne zasady szkolenia aplikantów sędziowskich i dopuszczania ich do egzaminów, zaś KSSiP w ogóle nie istniała i została ustanowiona dopiero 9 lat później. Ponad wyżej zaprezentowaną argumentację ściśle prawniczą skarżący zwrócił uwagę na kontekst przedmiotowej sytuacji i potencjalne skutki uznania argumentacji Ministra Sprawiedliwości. Praktycznie od początku prowadzenia egzaminów sędziowskich przez KSSiP istniała wyraźna różnica w odsetku pozytywnych ocen uzyskiwanych przez aplikantów sądowych KSSiP oraz osób dopuszczonych do egzaminu na innej podstawie, tj. asystentów sędziów i referendarzy. Odsetek aplikantów aplikacji sędziowskiej KSSiP uzyskujących pozytywną ocenę z egzaminu sędziowskiego wynosi corocznie wynosi ok. 90-100 % natomiast odsetek asystentów i referendarzy wynosi ok. 20-30% (przykładowo w 2015 r. egzamin zdało 97,96 % aplikantów sądowych, przy czym uzyskali oni: 57 ocen celujących, 35 ocen bardzo dobrych, 3 oceny dobre, 1 ocenę dostateczną i 2 oceny niedostateczne; w tym samym roku zdało 27,50 % asystentów sędziów, przy czym otrzymali oni: 0 ocen celujących, 7 ocen bardzo dobrych, 3 oceny dobre, 1 ocenę dostateczną i 29 ocen niedostatecznych). Zarówno aplikację sędziowską jak i egzamin sędziowski przeprowadza ta sama instytucja (KSSiP), zaś egzaminatorami są również wykładowcy KSSiP, czyli osoby związane z procesem dydaktycznym w tej jednostce. De facto więc, osoby te wystawiając oceny aplikantom aplikacji sędziowskiej oceniają efekty swojej własnej pracy dydaktycznej, co z oczywistych względów grozi brakiem obiektywizmu poprzez faworyzowanie aplikantów aplikacji sędziowskiej. Analogicznie, oceniając asystentów sędziego i referendarzy istnieje istotne ryzyko, że osoby te będą dyskryminowane w celu wykazania, że w praktyce edukacja w KSSiP jest niezbędna dla uzyskania wysokiej oceny za egzamin sędziowski, zaś przygotowywanie się we własnym zakresie przez asystentów sędziów i referendarzy daje niewielkie szanse na wysoką notę. W tej sytuacji taka interpretacja przepisów, która pozbawia asystentów sędziów i referendarzy jakiejkolwiek możliwości podważenia wystawionej oceny, czy choćby zapoznania się z jakimkolwiek jej merytorycznym uzasadnieniem, jest niesłuszna, pozostawia bowiem członków tych grup zawodowych bez jakichkolwiek instrumentów obrony swoich praw i dochodzenia słusznych racji. W sytuacji, w której osoby te, obok pracy zawodowej poświęcają mnóstwo czasu na przygotowanie do egzaminu, nierzadko kosztem życia rodzinnego, pracy naukowej czy innych zainteresowań, a następnie inwestują niemałe pieniądze w opłatę egzaminacyjną, dojazdy na egzamin i noclegi w Krakowie (gdzie odbywa się egzamin) oraz podręczniki i inne opracowania, tego rodzaju zapatrywanie, zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu jest, w ocenie skarżącego, sprzeczne z elementarnymi zasadami współżycia społecznego oraz zasadą lojalności organów administracji publicznej wobec obywatela. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ono prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy istniały podstawy do wydania skarżonego postanowienia, a więc do ustalenia, czy przyznanie oceny z egzaminu sędziowskiego przez powołaną do tego Komisję Egzaminacyjną, następuje w formie decyzji. Nawiązując do wydanego przez organ rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności należało przypomnieć, że stosownie do brzemienia art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie wskazuje się, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji, bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, Lex nr 425381). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zachodziła przyczyna przedmiotowa niedopuszczalności odwołania, albowiem wbrew stanowisku strony skarżącej, wynik egzaminu sędziowskiego ogłoszony przez Komisję egzaminacyjną powołaną do przeprowadzenia egzaminu sędziowskiego, nie jest decyzją administracyjną. Sposób sformułowania przez prawodawcę treści rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2016 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu sędziowskiego i prokuratorskiego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1166) oznacza, że egzamin sędziowski stanowi formę oceny wiadomości i umiejętności egzaminowanego, pod kątem jego przydatności do pełnienia urzędu sędziego. Natomiast decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. W doktrynie podkreśla się zgodnie, iż istotną cechą decyzji jest jej tzw. podwójna konkretność, tzn. że decyzja rozstrzyga sprawę indywidualną konkretnego adresata (strony). Zwraca się również uwagę, że "decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli konkretnego organu administracyjnego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowanym stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty w całości lub w części), bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji), władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych" (zob. B. Adamiak w: Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22 – 23). Nadto zaznaczenia wymagało to, że władczy akt organu administracji publicznej powinien mieć wyraźną podstawę w przepisach rangi ustawowej, co wynika zarówno z art. 7 Konstytucji RP, jak i z art. 6 k.p.a. Oznacza to konieczność istnienia kompletnej normy materialnej, determinującej wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określającej kompetencję organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego (por T. Kiełkowski: Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, str. 36-38, por. też uchwała NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06, Lex nr 190272). Ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być eliminowane przez odwoływanie się do treści art. 104 k.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów powszechnie obowiązujących załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej właśnie formie prawnej. Decyzja administracyjna jest bowiem kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni. Skoro tej podstawy w obowiązującym ustawodawstwie nie można odnaleźć, nie ma podstaw do wydania indywidualnego rozstrzygnięcia w trybie przewidzianym w k.p.a. (por. glosa aprobująca E. Łętowskiej do wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2869/2000, publ.: OSP 2002/4/53; postanowienie NSA z dnia 27 lutego 1991 r., sygn. akt II SA/91, Lex nr 10281). W świetle powyższych rozważań, biorąc pod uwagę treść ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury jak też treść wyżej powołanego rozporządzenia, jako oczywista jawi się konkluzja, iż powyższe akty prawne nie zawierają przepisów, które upoważniałyby Komisję Egzaminacyjną powołaną do przeprowadzenia egzaminu sędziowskiego, do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie oceny z egzaminu sędziowskiego. Decyzja administracyjna konkretyzuje bowiem stosunek administracyjny rozstrzygając we władczy sposób o prawach i obowiązkach strony. Ocena egzaminu sędziowskiego nie ma zaś takiego charakteru, gdyż komisja egzaminacyjna nie rozstrzyga w sposób władczy o przyznaniu komuś określonego prawa, a rolą jej członków jest wyłącznie sprawdzenie wiedzy egzaminowanych. Komisja nie kreuje również żadnego stosunku prawnego. Powyższej konkluzji nie zmienia okoliczność, iż egzaminowany aplikant otrzymuje pewne uprawnienia o jakich wspomniano w skardze np. wynikające z art. 65 i 66 ustawy - Prawo o adwokaturze. Uprawnienia te przynależą jednak egzaminowanemu aplikantowi z mocy samego prawa. Nie są one zaś kształtowane bezpośrednio wskutek czynności wystawienia oceny z egzaminu sędziowskiego. Dodatkowo wskazać należało, że ocena z egzaminu sędziowskiego nie jest wydawana w ramach postępowania administracyjnego. Nadmienić również wypadało, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się już w przedmiocie charakteru egzaminu, jednakże chodziło o egzamin dojrzałości. W postanowieniu z dnia 24 lutego 2000 r. sygn. akt I SA 1428/99 (Lex nr 55328) stwierdził, że egzamin dojrzałości to forma komisyjnej oceny poziomu wykształcenia ogólnego absolwentów szkół średnich z zakresu przedmiotów określonych regulaminem dojrzałości. Mimo że powyższe rozstrzygnięcie dotyczyło innego rodzaju egzaminu, to w ocenie tutejszego Sądu, z uwagi na uniwersalne postulaty wywiedzione przez NSA, znajduje ono zastosowanie także w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do dalszych, podniesionych w skardze twierdzeń, tutejszy Sąd uznał, że pozostają one w oderwaniu od istoty niniejszej sprawy. W szczególności rozpoznając skarżone postanowienie Sąd administracyjny nie mógł wypowiadać się w zakresie zarzucanego faworyzowania przez prawodawcę aplikantów aplikacji sędziowskiej. Tę problematykę, podobnie zresztą jak materię zarzucanego pozbawienia strony prawa do rzetelnej kontroli wyników egzaminu sędziowskiego, należało traktować jako postulaty natury ogólnej, które winny być kierowane wobec ustawodawcy, aby rozważył zasadność zmiany przepisów które regulują omawianą kwestię. Na marginesie należało również wyjaśnić skarżącemu, iż Sąd administracyjny bada jedynie zgodność z prawem skarżonego rozstrzygnięcia organu administracji. Stąd więc nie może, odmiennie niż Sąd cywilny, kierować się w swojej ocenie zasadami współżycia społecznego, które znajdują zastosowanie w stosunkach pomiędzy równoprawnymi podmiotami obrotu prawnego. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).