I OSK 2058/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G.-J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2017 roku sygn. akt II SAB/Rz 34/17 odrzucające skargę R. G.-J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w przedmiocie nierozpoznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 20 czerwca 2017 roku sygn. akt II SAB/Rz 34/17 wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę R. G.-J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w przedmiocie nierozpoznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. W uzasadnieniu wskazano, że w skardze na postanowienie SKO w R. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na pozostawienie podania bez rozpoznania R. G.-J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła organowi "bezczynność w odniesieniu do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy". W piśmie z dnia 11 maja 2017 roku, stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu, skarżąca wskazała, że przedmiotowa skarga jest również skargą na bezczynność SKO w R. oraz Prezydenta Miasta R. Po wyłączeniu do odrębnego rozpoznania obu skarg na bezczynność, zarządzeniem z dnia 12 maja 2017 roku Sąd wezwał stronę skarżącą do sprecyzowania jakiego postępowania dotyczy skarga na bezczynność SKO w R. pod rygorem przyjęcia, że dotyczy postępowania z zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Wobec braku odpowiedzi na to wezwanie, Sąd przyjął - zgodnie z wyznaczonym w zarządzeniu rygorem, że skarga na bezczynność SKO w R. dotyczyła postępowania z zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Sąd uznał, że tak określony przedmiot sprawy nie podlegał kontroli sądu administracyjnego, jako że nie mieścił się w granicach wyznaczonych w szczególności przez przepisy art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Sąd dodał, że w stanie prawnym przed dniem 1 czerwca 2017 roku, kontroli sądowoadministracyjnej nie podlegało ani postępowanie prowadzone przez właściwy organ w trybie art. 37 k.p.a., ani postanowienie kończące takie postępowanie wpadkowe. Takie postępowanie miało bowiem charakter jedynie wpadkowy, nie kończyło postępowania w sprawie administracyjnej i nie zawierało rozstrzygnięcia co do istoty. Nie kreowało również nowej sprawy administracyjnej. Tym samym nie spełniało wymagań określonych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., przez co nie służyła w takiej prawie wpadkowej również skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od tego postanowienia (zatytułowaną błędnie jako "zażalenie") złożyła R. G.-J., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niesłuszne uznanie skargi za niedopuszczalną i jej odrzucenie. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że czynność z art. 64 § 2 k.p.a. polegająca na pozostawieniu podania bez rozpoznania posiada wszystkie cechy pozwalające na jej zakwalifikowanie do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W związku z tym w ocenie skarżącej kasacyjnie przysługuje na nią zażalenie, zaś na stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia - przysługuje prawo wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej "p.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Katalog spraw, w których orzekają sądy administracyjne, zawierają przepisy art. 3 § 2 - 3 p.p.s.a. W myśl art. 37 § 1 k.p.a. (Dz. U. 2016, poz. 23) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skargą z dnia 6 grudnia 2016 roku R. G.-J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła postanowienie SKO w R. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pozostawienie podania bez rozpoznania. Jednocześnie zarzuciła organowi bezczynność "w odniesieniu do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy". Wobec tego, że strona skarżąca nie uściśliła, jakiego konkretnie postępowania dotyczy zarzucana SKO w R. bezczynność, Sąd zarządzeniem z dnia 12 maja 2017 roku wezwał ją do sprecyzowania skargi w tym zakresie. Wezwanie zostało prawidłowo doręczone pełnomocnikowi skarżącej - por. zwrotne potwierdzenie odbioru, k. 14 akt sądowych. Z uwagi na brak odpowiedzi na to wezwanie, Sąd - zgodnie z rygorem zawartym w wezwaniu - przyjął, że skarga na bezczynność SKO w R. dotyczy postępowania z zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Warto zaznaczyć, że w skardze kasacyjnej powyższe kwestie związane z zarządzeniem oraz przyjętym w nim rygorem nie są kwestionowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że złożone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 52 p.p.s.a.) i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. W orzecznictwie administracyjnym ugruntowany jest powołany przez Sąd I instancji pogląd, iż stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinno mieć formę postanowienia. Postanowienie to jest zaliczane do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego dotyczącego poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzyga ono o istocie sprawy. Nie jest to również postanowienie kończące postępowanie, nie przysługuje też na nie prawo wniesienia zażalenia (por. postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2012 roku, sygn. akt I OSK 872/12, postanowienie NSA z dnia 31 marca 2009 r.; sygn. akt II OSK 469/09). W konsekwencji powyższego nie ma możliwości skierowania skargi na bezczynność organu w przedmiocie takiego postępowania. Ten pogląd Sądu I instancji również nie był podważany przez autora skargi kasacyjnej. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej za niezasadny, a zaskarżone postanowienie za odpowiadające prawu. Dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.