II OSK 2552/17

Dnia 9 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie Hanny Więckowskiej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1577/16 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1577/16 oddalił skargę J.M. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...], [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.M., zaskarżają go w całości i zarzucając: 1. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez nierozpoznanie materiału dowodowego w całości, w szczególności dowodów z dokumentów złożonych przez skarżącego, tj. załączników do protokołu kontroli, a także poprzez bezpodstawne zaaprobowanie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ nadzoru budowlanego wobec jego oczywistej sprzeczności ze stanem rzeczywistym w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących rażących niezgodności parametrów budynku, z udzielonym pozwoleniem, posadowionego na działce nr ew. [...] w miejscowości N.I., gm. L.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 79 § 2 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd za prawidłowe stanowiska organu, które doprowadziło do braku zapewnienia skarżącemu oraz jego pełnomocnikowi możliwości wzięcia udziału w czynnościach oględzin w dniach [...] oraz [...] listopada 2015 r., co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącego możliwości realnej kontroli dokonywanych czynności, w szczególności weryfikacji metodologii wykonywanych pomiarów, a dalej pozbawienia prawa do ewentualnego kwestionowania rzetelności przeprowadzonych czynności w trakcie oględzin; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 89 § 2 i art. 10 k.p.a., polegające na uznaniu przez Sąd za prawidłowe odmowy przez organ przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w sytuacji zachodzenia ku temu przesłanek określonych w/w przepisie oraz pomimo wniosku skarżącego zgłoszonego w toku postępowania. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 59a Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i nieuchylenie decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa polegającym na oparciu ww. decyzji wyłącznie o nierzetelny protokół obowiązkowej kontroli z dnia [...] marca 2009 r., o której stanowi art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji publicznej bada czy kwestionowana decyzja administracyjna została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu nieważnościwym nie dochodzi natomiast do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., wskazuje, że wadliwe było uznanie protokołu obowiązkowej kontroli z dnia [...] marca 2009 r. za wyłączny dowód na okoliczność przeprowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i formułuje szereg szczegółowych zarzutów w stosunku do niniejszego protokołu. Tymczasem w postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru budowlanego, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 1604/13, wziął pod uwagę dokonane czynności kontrolne. Niniejsze czynności polegały na sprawdzeniu zgodności wykonania budynku przedszkola z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego wskazał na dokument [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. "Podsumowanie wyników kontroli z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego". Jak wynika z niniejszego dokumentu, w trakcie kontroli stwierdzono uchybienia odnośnie do zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania terenu, jednakże - w kontekście nieprawidłowości projektu budowlanego oraz rozmiarów całego zamierzenia budowlanego – uznano, że uchybienia te nie są tego rodzaju, aby można było uznać, że została spełniona przesłanka nieważnościowa, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu należy zauważyć, że nie doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego, w trybie postępowania nieważnościowego, decyzji o pozwoleniu na budowę spornego przedszkola. Dlatego też stwierdzone przez organ nieprawidłowości projektu budowlanego nie mogą wpływać na ocenę w trybie nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego – przedszkola. Jednocześnie organ wskazał, że przeprowadzone czynności kontrolne nie potwierdziły zarzutów skarżącego co do rozmiarów niezgodności wykonanego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie został natomiast skierowany przeciwko materiałowi dowodowemu, który stanowił dokument [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. "Podsumowanie wyników kontroli z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego". W związku z tym nie może skutecznie podważyć prawidłowości oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Brak jest podstaw uzasadniających zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 79 § 2 k.p.a. Należy bowiem mieć na względzie, że organy nadzoru budowlanego czynności kontrolne przeprowadzają zgodnie z art. 81a Prawa budowlanego. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym do czynności kontrolnych nie mają zastosowania ogólne zasady prowadzenia postępowania dowodowego uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego (zob. wyroki NSA z 11 marca 2011 r., II OSK 458/10; z dnia 21 listopada 2014 r., II OSK 1186/13; z dnia 8 maja 2013 r., II OSK 2681/11, z dnia 13 marca 2014 r., II OSK 2515/12, CBOSA). Jak wynika z akt administracyjnych protokół oględzin przeprowadzonych przez [...] Urząd [...] Departament [...] w dniach [...] i [...] listopada 2015 r. znajduje się w tomie III materiałów kontroli w zakresie zgodności wybudowania budynku przedszkola z pozwoleniem na budowę N.I. dz. nr ew. [...]. Zatem niezależnie od tego, że w omawianym protokole wskazano jako podstawę prawną wykonywanych czynności art. 85 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. upoważnienie do przeprowadzenia czynności kontrolnych organ posiadał w przepisach art. 81a Prawa budowlanego. Ponadto, jak wynika z niniejszego protokołu, właściciele działki nr ew. [...] w dniach [...] i [...] listopada 2015 r. nie wyrazili zgody na wstęp skarżącego i jego pełnomocnika na teren ich nieruchomości, jednakże wyjaśnienia i uwagi skarżącego zostały od niego odebrane przez pracowników [...] na terenie nieruchomości skarżącego. Skarżący podpisał również niniejszy protokół. Wobec tego nawet jeżeli przeprowadzone w dniach [...] i [...] listopada 2015 r. czynności potraktować jako znajdujące umocowanie wyłącznie w przepisach art. 85 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. to, mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności, skarżący nie wykazał, aby brak zgody inwestorów na jego wstęp na teren ich nieruchomości stanowił uchybienie przepisom postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Trzeba bowiem mieć na względzie, że ocena zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa została dokonana w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w 2014 r. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że z akt sprawy nie wynika, aby w postępowaniu nieważnościowym zachodziła konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Jak wskazuje doktryna, celem rozprawy, w przypadku konieczności uzgodnienia interesów stron, jest doprowadzenie do konfrontacji stron, która umożliwi organowi wyważenie słusznych interesów stron w danej sprawie. Natomiast przeprowadzenie rozprawy ze względu na konieczność wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin jest uzasadnione rodzajem środków dowodowych niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy (B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s.486). W postępowaniu nieważnościowym wyjaśnienie sprawy polega na zbadaniu czy zachodzą przesłanki nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał cel, któremu służy rozprawa administracyjna. Zatem brak było podstaw pozwalających uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 89 § 2 i art. 10 k.p.a. Brak jest podstaw uzasadniających zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 59a Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię. Przepis art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Z kolei przepis art. 59a Prawa budowlanego normuje cel i zakres obowiązkowej kontroli. W sprawie nie budzi wątpliwości, że wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedszkola zostało poprzedzone obowiązkową kontrolą. Sąd I instancji nie zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku innego rozumienia, a więc wykładni, wskazanych wyżej przepisów. Natomiast inną kwestią jest, czy podczas kontroli właściwie sprawdzono zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki oraz z projektem architektoniczno-budowlanym i w efekcie, czy można uznać, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedszkola została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie wskazał na "Podsumowanie wyników kontroli z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego" z dnia [...] czerwca 2014 r. Organ nadzoru budowlanego, dokonując oceny, czy doszło do wydania kontrolowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa oparł się na niniejszym dokumencie, który został sporządzony po przeprowadzeniu kontroli obiektu budowlanego, połączonej z wykonaniem stosownych pomiarów i odniesieniem ich wyników do danych zawartych w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Wnioski wyprowadzone z tego dokumentu legły u podstaw oceny, że nie doszło do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedszkola z rażącym naruszeniem prawa. Argumentacja dotycząca tej kwestii zastała przedstawiona powyżej, w kontekście oceny pierwszego zarzutu skargi kasacyjne i wobec tego zbędne jest jej powielanie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.