I GSK 329/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3349/16 w sprawie ze skargi J. D. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy uwzględnienia postanowienia w przedmiocie zadłużenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od J. D. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 9 czerwca 2017 r. V SA/Wa 3349/16, po rozpoznaniu skargi J. D. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie (dalej: Dyrektor IS) z [...] października 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy uwzględnienia postanowienia w przedmiocie zadłużenia, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Grodzisku Mazowieckim z [...] lipca 2016 r. (dalej: Naczelnik US), umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego z [...] maja 2016 r. i zasądził koszty postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez WSA wynika, że Naczelnik US prowadził postępowanie egzekucyjne wobec majątku skarżącego na podstawie tytułu wykonawczego z [...] lutego 2013 r. nr [...] obejmującego zaległości z tytułu przepadku na rzecz Skarbu Państwa korzyści majątkowej w kwocie należności głównej 60.000 zł, który został doręczony skarżącemu 15 maja 2013 r. Pismem z [...] maja 2016 r. skarżący wystąpił do Naczelnika US z wnioskiem o uwzględnienie postanowienia Sądu Rejonowego w Grodzisku Mazowieckim II Wydział Karny z 5 maja 2016 r. II K 289/09 w przedmiocie zadłużenia skarżącego, który zaliczył na poczet kary grzywny okres rzeczywistego pozbawienia wolności. Wobec skarżącego orzeczono karę grzywny w wymiarze 120 stawek grzywny po 500 zł każda. Skarżący pozbawiony był wolności od [...] czerwca do [...] listopada 2003 r., a tym samym odbył 178 dni pozbawienia wolności. W związku z tym zaliczone mu zostało 60 dni na poczet kary grzywny. Skarżący wnosił o uwzględnienie przedmiotowego postanowienia przy rozpatrywaniu wysokości jego zobowiązań wobec Urzędu Skarbowego, względnie o umorzenie ww. zobowiązań. Postanowieniem z [...] lipca 2016 r. Naczelnik US odmówił uwzględnienia ww. postanowienia Sądu Rejonowego w Grodzisku Mazowieckim z 5 maja 2016 r. Organ wskazał, że skarżącemu wymierzono wyrokiem Sądu Rejonowego w Grodzisku Mazowieckim z 22 grudnia 2011 r. II K 289/09 karę grzywny na mocy art. 33 § 2 kk w wymiarze 120 stawek grzywny po 500 zł, co daje kwotę 60.000 zł i jednocześnie orzeczono na mocy art. 45 § 1 kk przepadek na rzecz Skarbu Państwa 60.000 zł, stanowiącej równowartość korzyści majątkowej. Wymierzone kary mają inne podstawy prawne i nie należy ich równoważyć. Skazany odbył 178 dni pozbawienia wolności i zaliczono mu 60 dni na poczet kary grzywny. Organ wyjaśnił, że nie prowadzi egzekucji kary grzywny i wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Skarżący złożył zażalenie na postanowienie Naczelnika US. Dyrektor IS postanowieniem z [...] października 2016 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W jego motywach wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: kpa) w zw. z art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.; dalej: upea). Tymczasem art. 17 § 1 upea nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej wydania postanowienia, gdyż przepis ten określa jedynie formę działania organu egzekucyjnego, ustanawiając domniemanie właśnie formy postanowienia. Artykuł 123 kpa stanowi, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisy art. 123 i art. 17 § 1 upea nie przyznają stronie prawa do wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie wydane na jego podstawie. Błędne zaś pouczenie o prawie wniesienia zażalenia nie tworzy uprawnienia dla skarżącego w sytuacji, gdy przepis ustawy takich możliwości nie daje. Gdy ustawa nie przewiduje środka zaskarżenia, złożenie takiego środka zaskarżenia jest niedopuszczalne nawet gdy skarżący zachował się zgodnie z błędnym pouczeniem. Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę skarżącego poprzez uchylenie postanowień obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego wszczęte wnioskiem skarżącego z [...] maja 2016 r. WSA wskazał, że z art. 17 § 1 upea wynika, że o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. W ocenie WSA słusznie Dyrektor IS uznał, że art. 17 § 1 upea nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej wydania postanowienia, gdyż przepis ten określa jedynie formę działania organu egzekucyjnego, ustanawiając domniemanie właśnie formy postanowienia. Niemniej możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia musi wprost wynikać z ustawy. Tymczasem ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowi o możliwości wydania rozstrzygnięcia o uwzględnieniu czy też odmowie uwzględnienia postanowień sądów powszechnych. Wydając postanowienie o odmowie uwzględnienia postanowienia Sądu Rejonowego w Grodzisku Mazowieckim II Wydział Karny z 5 maja 2016 r. II K 289/09 organ egzekucyjny działał bez podstawy prawnej. W związku z powyższym WSA stwierdził, że Dyrektor IS rozpatrując zażalenie na postanowienie Naczelnika US powinien w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej. Wydając natomiast postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesionego zażalenia Dyrektor IS naruszył zarówno przepis prawa materialnego, tj. art. 17 upea poprzez uznanie, że postanowienie organu egzekucyjnego ma podstawę prawną zawartą w tym przepisie, jak i przepisy prawa procesowego, tj. art. 134 w zw. z art. 144 kpa. Dyrektor IS winien umorzyć postępowanie wywołane zażaleniem skarżącego, co doprowadziłoby do zaniechania merytorycznego rozpoznania tego środka zaskarżenia, ze wskazaniem prawidłowego rodzaju rozstrzygnięcia. WSA zaznaczył, że powyższego nie zmienia to, iż skarżący wnioskował także o umorzenie jego zobowiązań, gdyż organem postępowania wykonawczego właściwym do orzekania, na podstawie art. 206 § 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 665 ze zm.), w przedmiocie umorzenia kwoty pieniężnej stanowiącej równowartość orzeczonego przepadku jest sąd pierwszej instancji. W efekcie WSA, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa), uchylił postanowienia obu instancji i umorzył postępowanie administracyjne. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej Warszawie wniósł skargę kasacyjną od wyroku domagając się jego uchylenia w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, poprzez zastosowanie tego przepisu w zw. z art. 17 upea i uznanie, że Dyrektor IS naruszył art. 17 upea uznając, że postanowienie organu egzekucyjnego ma podstawę prawną zawartą w tym przepisie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie stwierdził, iż przepis ten jest podstawą prawną do wydania postanowienia przez organ odwoławczy, jak również organ odwoławczy nie badał zastosowania art. 17 upea przez organ egzekucyjny; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, przez zastosowanie tego przepisu w zw. z art. 134 w zw. z art. 144 § 1 kpa i uznanie, że organ nie mógł wydać rozstrzygnięcia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia, gdyż powinien rozpatrując zażalenie wziąć pod uwagę, że rozstrzygnięcie to zostało wydane bez podstawy prawnej a następnie umorzyć postępowanie odwoławcze ze wskazaniem prawidłowego rodzaju rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia jest rozstrzygnięciem formalnym wydawanym jeszcze przed badaniem zasadności wydanego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji; 3. art. 134 § 1 w zw. z art. 135 ppsa, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uchylenie postanowienia Naczelnika US z [...] lipca 2016 r., podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie można było uznać, że postanowienie Naczelnika US było wydane w granicach sprawy, co uniemożliwiało jego uchylenie, jak również uchylenie tego postanowienia nie było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy; 4. art. 145 § 3 ppsa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącego z [...] maja 2016 r., podczas gdy przedmiotem rozpatrywania było postępowanie w sprawie złożonego zażalenia, a postępowanie prowadzone przed Naczelnikiem US nie było postępowaniem prowadzonym w granicach sprawy, a więc nie mogło zostać przez sąd umorzone. Skarżący nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 ppsa, której w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na art. 174 pkt 2 ppsa, dotyczą naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w z art. 17 upea, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 134 i art. 144 kpa, art. 134 § 1 w zw. z art. 135 ppsa oraz art. 145 § 3 ppsa. Zgodnie z art. 18 upea – jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na bazie tego przepisie w sprawach egzekucji administracyjnej zastosowanie znajduje art. 134 kpa, w myśl którego – organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Artykuł 144 kpa stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Mając na uwadze powyższe, przypomnieć należy, że administracyjne postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest zobowiązany ocenić, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Przy czym dopuszczalność odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W doktrynie prawa procesowego przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: środek odwoławczy jest przewidziany przez ustawę, wniesiony w przepisanej formie, wniesiony w przepisanym czasie oraz wniesiony przez uprawnioną osobę. Powyższe oznacza, że po wpłynięciu środka zaskarżanie (odwołania, zażalenia) organ odwoławczy jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego zażalenia czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 kpa, a więc postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, ponieważ prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, tj. rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tak więc skarżący kasacyjnie organ trafnie podnosi, że organ odwoławczy, rozpatrując kwestię dopuszczalności zażalenia, nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono to zażalenie. Ocena taka możliwa jest dopiero po stwierdzeniu, że zażalenie jest dopuszczalne. Innymi słowy możliwość "działania merytorycznego" organu odwoławczego otwiera dopiero wypełnienie warunków formalnych przez wnoszony środek odwoławczy. Tak więc błędne jest stanowisko WSA, że Dyrektor IS rozpatrując zażalenie na postanowienie Naczelnika US powinien w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej, a następnie powinien je umorzyć. Właśnie takie postępowanie doprowadziłoby do naruszenia art. 134 w zw. z art. 144 kpa poprzez merytoryczne rozpoznanie zażalenia. Co więcej umarzając postępowanie odwoławcze – jak wskazał WSA – Dyrektor IS musiałby wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, co prowadziłoby do naruszenia prawa, ponieważ żadna z przesłanek prowadzących do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia w sprawie nie zaistniała. Podkreślić także należy, że Dyrektor IS prawidłowo stwierdził, iż na postanowienie Naczelnika US z [...] lipca 2016 r. w zakresie odmowy uwzględnienia postanowienia w przedmiocie zadłużenia zażalenie nie przysługuje, mimo błędnego pouczenia strony. Nie jest w sprawie kwestionowane, że wadliwe pouczenie o prawie wniesienia zażalenia nie może być źródłem legitymacji odwoławczej. O dopuszczalności wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji lecz obowiązujące w tej materii przepisy prawa. Za usprawiedliwione należało uznać również zarzuty zawarte w punktach 3 i 4 skargi kasacyjnej (naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 135 ppsa i art. 145 § 3 ppsa) dotyczące błędnego stanowiska WSA wskazującego na konieczność umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Rację ma bowiem skarżący kasacyjnie organ, że postępowanie prowadzone przed Naczelnikiem US nie było prowadzone "w granicach sprawy", a więc nie mogło zostać przez sąd umorzone. W myśl art. 134 § 1 ppsa – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 135 ppsa – sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przede wszystkim wskazać należy, że art. 135 ppsa normuje tzw. głębokość orzekania. Przy czym zakres pojęcia "sprawy" użyte w omawianym przepisie wymaga ustalenia na potrzeby każdego indywidualnego przypadku, ponieważ nie ma jednej, uniwersalnej definicji "sprawy". Niemniej jednak, skarżący kasacyjnie organ trafnie odwołuje się do orzecznictwa i doktryny, z których wynika, że w przypadku gdy chodzi o dwie odrębne, choć powiązane ze sobą sprawy: formalną i materialną, to odrębność tych spraw wyklucza możliwość zastosowania art. 135 ppsa. W komentarzu bowiem do art. 135 ppsa (Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Opub. LEX/el. 2019, pkt 6) wskazuje się na wyrok WSA w Gliwicach (z 27 października 2004 r., II SA/Ka 2352/02), który stwierdził, że kontrola przez sąd administracyjny legalności postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania (art. 134 kpa) nie daje podstaw do zastosowania art. 135 ppsa w stosunku do decyzji objętej tym odwołaniem. Wymienione w wyroku akty administracyjne stanowiły odrębne sprawy dotyczące różnych przedmiotów. Postanowienie jest bowiem rozstrzygnięciem wyłącznie formalnym, a decyzja – materialnoprawnym. Zbigniew Kmieciak w glosie do tego wyroku podzielił stanowisko sądu, iż w przypadku tym chodziło o dwie odrębne, choć powiązane ze sobą procesowo sprawy: "formalną" i "materialną". Odrębność tych spraw wykluczała możliwość zastosowania art. 135 ppsa. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi, a zatem i oceny dokonanej przez WSA, jest wyłącznie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Ocenie nie może podlegać zasadność postanowienia objętego tym zażaleniem. Zaskarżone postanowienie jest postanowieniem formalnym i ocena jego zgodności z prawem ogranicza się więc do badania poprawności zastosowania przez Dyrektora IS przepisów postępowania co do dopuszczalności wniesienia zażalenia. Kontrola legalności przez WSA postanowienia o niedopuszczalności zażalenia nie daje podstaw do zastosowania art. 135 ppsa w stosunku do postanowienia Naczelnika US objętego tym zażaleniem. Resumując, stwierdzić należy, że WSA wykroczył poza granice rozpoznania sprawy. Postanowienie Dyrektora IS jest postanowieniem formalnym i ocena zgodności z prawem tego postanowienia powinna ograniczyć się do badania poprawności zastosowania przez Dyrektora IS przepisów postępowania o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesienia zażalenia. WSA nie mógł więc zastosować art. 135 ppsa w stosunku do postanowienia objętego zażaleniem skarżącego, które było niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, wobec uznania, że skarga kasacyjna skutecznie podważyła rozumowanie WSA w aspekcie stwierdzenia naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, postanowił, na podstawie art. 188 ppsa rozpoznać skargę, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że właściwe działanie Naczelnika US dotyczące wniosku skarżącego z [...] maja 2016 r., powinno polegać na rozważaniu zastosowania w sprawie art. 66 § 3 kpa (jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty (460 zł) składają się: wynagrodzenie pełnomocnika (360 zł) i kwota uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł).