II SA/Gl 179/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm. – dalej u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku I. S. i D. T. odmówił zwrotu na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości położonej w C. przy ulicy [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 1 - obręb [...], stanowiącej obecnie część działek nr 2, 3, 4, 5 - obręb [...], jednostka ewidencyjna Miasto C. W uzasadnieniu podano m. in., że nieruchomość położona w C. przy ulicy [...], oznaczona jako działka nr 1 o pow. 0,3271 ha, obręb [...], została wywłaszczona od na rzecz Skarbu Państwa decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w C. nr [...] z dnia [...] r., jako niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego "A", jednostka P1 - II etap. Zgodnie z informacją uzyskaną z Urzędu Miasta C. z dnia [...] r., wywłaszczona nieruchomość oznaczona jako działka nr 1 stanowi obecnie część działek nr 2, 3, 4, 5 - obręb [...]. Ww. działki oznaczone numerami ewidencyjnymi: nr 3 o pow. 0,2018 ha, 4 o pow. 0,1592 ha, 5 o pow. 0,2193 ha, stanowią własność Gminy Miasto C.; nr 2 o pow. 0,0307 ha, stanowi własność Gminy Miasto C., w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "A". Organ w dniu [...] r. wraz z udziałem wnioskodawców i przedstawiciela Prezydenta Miasta C., przeprowadził oględziny wywłaszczonej nieruchomości. Oględziny wykazały, że na przedmiotowej nieruchomości został urządzony osiedlowy park "A". W obrębie działki o byłym numerze 1 znajdują się alejki parkowe z kostki brukowej, zieleń urządzona - drzewa, krzewy ozdobne, ławki parkowe, część placu zabaw (zestaw przeplotni linowych na polu piaskowym, drabinki), teren wokół piaskownicy dla dzieci, trawiaste boisko sportowe. Ponadto część wywłaszczonej nieruchomości, odpowiadającej obecnie części działki nr 5, znajduje się w granicach pasa drogowego. W trakcie oględzin przedmiotowej nieruchomości stwierdzono również, że w obrębie dz. nr 5 znajduje się fragment nieurządzonego trawnika o pow. ok. 16 m2. W tej części należy uznać, że na nieruchomości wywłaszczonej nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Odnosząc się zaś do wnioskowanej o zwrot części działki nr 2 - obręb [...], ustalono, że została ona oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej. Jako zmianę celu wywłaszczenia należy uznać jakościową zmianę inwestycji, natomiast modyfikacja mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie. Okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość została w większości zajęta pod tereny zielone, a nie tylko w części, jak wskazywał plan realizacyjny, nie ma wypływu na zrealizowanie celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Zgodnie z dokumentacją przekazaną organowi przez Urząd Miasta C. rozpoczęcie prac związanych z realizacją budowy parku dzielnicowego odbyło się dnia [...] r., natomiast zakończenie ostatniego etapu - budowy zdroju wodnego - nastąpiło dnia [...] r. Jednocześnie poinformowano stronę, że na części wywłaszczonej działki nr 1 znajduje się fragment nieurządzonego trawnika o pow. ok. 16 m2, który podlegałby zwrotowi na rzecz poprzednich właścicieli, ponieważ nie został na nim zrealizowany cel wywłaszczenia. I. S. oświadczyła, że nie wyraża zgody na zwrot jedynie tej części. Podniosła, że jest zainteresowana zwrotem wyłącznie całej wywłaszczonej działki. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik I. S., zaskarżając ją w całości. Zarzucił naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, w szczególności oględzin nieruchomości i planu realizacyjnego - poprzez konkluzję, iż na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia poprzez wybudowanie parku dzielnicowego "A", w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta C. z dn. [...] r., gdy tymczasem park ten nie jest częścią osiedla mieszkaniowego, tj. blokowym placem zabaw, tylko terenem rekreacynym miasta, parkiem miejskim powstałym nie w wyniku realizacji inwestycji przewidzianej w planie realizacyjnym jako teren przynależny do budynków osiedlowych, lecz jako inwestycja niebędąca w założeniu, ani w praktyce swojego funkcjonowania, elementem infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy zwrotu wywłaszczonej działki 1, która obecnie stanowi część działki 2 i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie, 2) w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że Starosta bezpodstawnie prowadził postępowanie w sprawie zwrotu działki 2, gdyż nie było wniosku w tym zakresie. Z wniosku I. S. i D. T. z [...] r. jednoznacznie wynika, że wystąpiły one o zwrot działek 3, 4 i 5. Istniejące obecnie zagospodarowanie działek 3, 4 i części 5 niewątpliwie stanowi element osiedla mieszkaniowego. Ewentualna modyfikacja celu wywłaszczenia, niezmieniająca przeznaczenia nieruchomości, nie stanowi przesłanki do jej zwrotu. Bez znaczenia pozostaje fakt, że park ten został urządzony przy udziale Gminy C. oraz że służy on dla mieszkańców całego miasta. Park ten służy głównie mieszkańcom osiedla "A", gdyż przy nim jest usytuowany i był uwzględniony zarówno w planach z [...] i [...] r., jak i z [...] r. Wojewoda [...] wystąpił uzupełniająco z zapytaniem do D. T., drugiej współwłaścicielki, która, pismem z [...] r., poinformowała, że nie jest zainteresowana zwrotem wyłącznie tej części działki 5, co do której Starosta ustalił, iż nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Tym samym należało utrzymać decyzję organu I instancji w zakresie odmowy zwrotu nieruchomości, co też uczyniono. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik I. S. zaskarżając ją w całości. Zarzucił naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności oględzin nieruchomości i planu realizacyjnego - poprzez konkluzję, iż na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia poprzez wybudowanie parku dzielnicowego "A", w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta C. z dn. [...] r., gdy tymczasem ten park nie jest częścią osiedla mieszkaniowego, tj. blokowym placem zabaw, tylko terenem rekreacyjnym miasta, parkiem miejskim, powstałym nie w wyniku realizacji inwestycji przewidzianej w planie realizacyjnym, jako teren przynależny do budynków osiedlowych, lecz jako inwestycja niebędąca w założeniu, ani w praktyce swojego funkcjonowania, elementem infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Wniesiono jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że teren przedmiotowej nieruchomości stanowił fragment przewidziany pod realizację osiedla mieszkaniowego "A". Miały się tam znajdować budynki mieszkalne (również te, które nie powstały) wraz z terenami przyległymi w postaci np. placów zabaw. Tereny placów zabaw miały służyć obsłudze budynków mieszkalnych, jako związane bezpośrednio z osiedlem. Wszystkie zrealizowane inwestycje wielkomieszkaniowe posiadają wokół siebie place zabaw, zaś park dzielnicowy "A" w żaden sposób nie może być uważany za część autonomicznego zespołu osiedlowego. Osiedle "A" (należy odróżniać pojęcie "osiedle" i "dzielnica") również bez parku dzielnicowego potrafi we "własnym zakresie" zaspokoić potrzeby rekreacyjne swoich mieszkańców poprzez tereny przyległe do każdego z bloków. Natomiast park dzielnicowy, którego częścią jest nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, nie jest w żaden sposób elementem infrastruktury osiedla "A". Osiedle to obszar, którego inwestorem w latach 80. i 90. była, lub miała być, Spółdzielnia Mieszkaniowa "A". W odniesieniu do terenu będącego przedmiotem postępowania, SM "A" zaniechała planowanej inwestycji i na dodatek nie przejęła go w swoje władanie. Teren ten został zagospodarowany przez miasto C. jako teren komunalny, a nie jako funkcjonalna część osiedla mieszkaniowego. W rezultacie park dzielnicowy (a nie osiedlowy) "A" jest wyłączony z infrastruktury osiedla mieszkaniowego i nie stanowi z nim całości. Z uwagi na to służy on mieszkańcom całego miasta (ewentualnie dzielnicy "A", której obszar jest znacznie większy niż osiedla mieszkaniowego). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wypada przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, OTK-A 2014/3/31. Wyrokiem tym Trybunał przesądził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Zatem w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, czy zieleń osiedlowa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2011r., sygn. II SA/Po 158/11; wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 września 2010 r., sygn. I OSK 1537/09; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2015 r., sygn. II SA/Kr 928/15; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. I OSK 2755/13). Jak wynika z oględzin nieruchomości na działkach 3, 4 i części działki 5 urządzony jest park z regularną zielenią, wybrukowanymi alejami, ścieżką rowerową, ławkami, itd. Realizacja parku zakończona została w roku [...]. Nie ma znaczenia przy tym, kto faktycznie był inwestorem, bądź wykonawcą, istotne jest, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Istniejące zagospodarowanie ww. działek niewątpliwie stanowi element osiedla mieszkaniowego, nawet jeśli dostępne jest także osobom zamieszkującym inne rejony. Obojętne jest, że dostęp do parku ma charakter powszechny (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., sygn. I OSK 1537/09). Jego bliskość od zabudowań osiedla "A" oznacza, że służy on głównie jego mieszkańcom. Przy tym, przez zmianę celu wywłaszczenia należy rozumieć jakościową zmianę inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym (por. uchwałę Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. III AZP 11/87, OSNC 1988/11/149). NSA w tym kontekście słusznie zauważał, że "(...) wszelkie zmiany związane z realizacją osiedla polegające na zmianach jego infrastruktury, czy usytuowania obiektów i innych elementów osiedla mieszczą się w pojęciu modyfikacji celu wywłaszczenia (...)" (wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 421/16; wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2173/14). W niniejszej sprawie, zgodzić należy się z organami, że co najwyżej miała miejsce modyfikacja celu wywłaszczenia, a powstała infrastruktura służy celowi, jakim była budowa osiedla. Skoro skarżąca poinformowała, że nie jest zainteresowana zwrotem wyłącznie tej części działki 5, co do której organ ustalił, iż nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, stąd rozstrzygnięcie było zasadne. Nie doszło zatem do naruszenia art. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.