II OSK 1150/18

Dnia 5 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2361/16 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 18 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2361/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] marca 2016 r. Wymienionym postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Wojewoda nałożył na [...] 300 zł grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 4 lutego 2016 r. i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia; wezwał do wykonania obowiązku określonego w wymienionym tytule wykonawczym w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia oraz nałożył opłatę za wydanie postanowienia. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 119, art. 121 § 2, art. 15 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej "U.p.e.a."). Tytuł wykonawczy z 4 lutego 2016 r. dotyczył poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko gruźlicy [...], dziecka Skarżącego wobec niedokonania obowiązku szczepień pomimo wysłanego pisma informacyjnego, wezwania oraz upomnienia ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Podstawę prawną powyższego obowiązku stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 5 ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 i art. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r., poz. 947 ze zm.) oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 182, poz. 1086 ze zm.). Postanowienie Wojewody zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem Ministra, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego. Skargę na postanowienie Ministra oddalił wymienionym wyrokiem WSA w Warszawie. Skargę kasacyjną od wymienionego wyroku WSA w Warszawie wniósł [...], zaskarżając go w całości i zarzucając: I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 P.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów: a. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 i 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz. U. z 2002 r., Nr 237, poz. 2018) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, że w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny, b. art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka Skarżącego, które ukończyło trzeci rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 19 roku życia (błonica, tężec, krztusiec, poliomyelitis), c. art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego, d. art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddanie dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu; II. naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania). W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych) oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11: ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz. U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. W związku z powyższym wnioskiem Skarżący wniósł także o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Zdrowia, wnosząc o jej oddalenie. Na rozprawie kasacyjnej w dniu 5 grudnia 2019 r. pełnomocnik Ministra Zdrowia wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W pierwszym rzędzie przypomnieć należy, iż kontrolowanym w niniejszym postępowaniu aktem administracyjnym jest postanowienie o nałożeniu na Skarżącego kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Powyższej specyfiki niniejszej sprawy zdaje się nie zauważać autor skargi kasacyjnej, który złożył w niej środek zaskarżenia o takiej samej treści, jak w postępowaniu dotyczącym skargi na postanowienie w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej o sygn. akt VII SA/Wa 2360/16, przez co większość zgłoszonych zarzutów kasacyjnych była nieprzydatna dla oceny zgodności z prawem wyroku dotyczącego skargi na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Kontrolowane w ramach niniejszej sprawy postanowienie wydane zostało na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a. Przepis ten - wskazany także jako jeden z wzorców kontroli kasacyjnej - stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Nałożona na Skarżącego kasacyjnie grzywna jest środkiem egzekucyjnym obowiązku o charakterze niepieniężnym. Egzekucji administracyjnej podlegają zaś, zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a., obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej wynikające bezpośrednio z przepisów prawa. Takim zaś obowiązkiem jest obowiązek szczepienia. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Powyższy obowiązek skonkretyzowany został w art. 17 ust. 1 wymienionej ustawy, który stanowi, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych określa wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osoby obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że urodzony w 2014 r. małoletni syn Skarżącego kasacyjnie podlega obowiązkowi szczepienia przeciwko gruźlicy, co zostało prawidłowo stwierdzone w tytule wykonawczym z dnia 4 lutego 2016 r. Nie sposób zatem uznać, aby postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia zostało wydane z naruszeniem art. 119 § 1 u.p.e.a. Znamiennym jest także, iż autor skargi kasacyjnej tak w konstrukcji zarzutu oznaczonego nr II, jak i w jej uzasadnieniu nie powiązał zgłoszonego zarzutu z treścią art. 119 § 1 u.p.e.a., w tym w szczególności nie wykazał, by nie zachodziły wskazane w tym przepisie przesłanki zastosowania tego środka egzekucyjnego. Zauważyć dalej trzeba, iż sposób skonstruowania zarzutu naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegającego na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów, co skutkowało wydaniem postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania, pozwala przy tym na stwierdzenie, że zarzutem tym autor skargi kasacyjnej usiłował wykazać nieistnienie obowiązku, a więc zaistnienie przesłanki stanowiącej podstawę zarzutu przeciwegzekucyjnego z art. 33 pkt 1 u.p.e.a., a nie naruszenie formalnie wskazanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepisu art. 119 § 1 u.p.e.a. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż art. 29 u.p.e.a. nie posiada ust. 1, to jednak biorąc pod uwagę sposób sformułowania zarzutu Naczelny Sąd administracyjny przyjął, iż autor skargi kasacyjnej zamierzał jako naruszony wskazać przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. Dalej przypomnieć należy, iż w postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązuje zasada niekonkurencyjności środków zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 122 § 3 u.p.e.a., zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Powyższa zasada sprowadza się do ukształtowania środków ochrony prawnej w taki sposób, by ich podstawy nie mogły być powielane, tzn. by nie zaistniała sytuacja w ramach, której dany zarzut byłby rozpatrywany w ramach kilku środków ochrony prawnej. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie są względem siebie konkurencyjne. Nie można ich stosować zamiennie. Każdy z nich, to jest zażalenie na postanowienie o zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego, skarga na czynności egzekucyjne i zarzuty, dotyczy konkretnych uchybień, jest wnoszony w różnym terminie i rozpoznawany z zastosowaniem innych przesłanek. Tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i piśmiennictwie podkreślano wielokrotnie, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., tj. dotyczących zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego (zob. wyroki NSA z 13 października 2011 r., sygn. II OSK 1441/10; z 11 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2186/12; z 10 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2185/13, z 25 września 2019 r., sygn. II OSK 2656/17 – publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Kijowski Dariusz Ryszard (red.), Cisowska-Sakrajda Ewa, Faryna Małgorzata, Grześkiewicz Władysław, Kulesza Cezary, Łuczaj Waldemar, Pietrasz Piotr, Radwanowicz-Wanczewska Joanna, Starzyński Piotr, Suwaj Robert; Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II teza 2.3 do art. 122). Stąd też bezzasadne są podnoszone przez Skarżącego kasacyjnie zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej nr I, a dotyczące naruszenia art. 5 i art. 17 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz przywołane przepisy aktów wykonawczych. Powyższe zarzuty kasacyjne, jak i zarzut naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. upozorowany na zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. wprost odnoszą się bowiem do kwestii istnienia ustawowego obowiązku szczepień, wymagalności obowiązku i wykonalności obowiązku, co nie mogło podlegać badaniu w postępowaniu dotyczącym zażalenia na postanowienie o zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego, albowiem dotyczy materii wprost wskazanych w art. 33 pkt 1, 2 i 5 u.p.e.a. Powyższe oznacza, iż mogły one stanowić wyłącznie podstawę zarzutów przeciwegzekucyjnych, a nie zażalenia na postanowienie w przedmiocie zastosowania określonego środka egzekucyjnego i co za tym idzie nie mogły być skutecznie podnoszone, tak w skardze do Sądu I instancji, jak i w skardze kasacyjnej. Z tych samych przyczyn niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 8 ust. 2 i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W związku z powyższym za oczywiście bezzasadny na gruncie rozpoznawanej sprawy uznać należy także wniosek strony skarżącej kasacyjnie o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, albowiem okoliczności te nie są istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając na uwadze wymienione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.