II SA/Gd 200/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 25 sierpnia 2016 r., nr [..], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2017r., sygn. akt [..], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 25 sierpnia 2016r., Nr [..], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie spopielarni zwłok zwierząt domowych o małej wydajności na działce nr [..] położonej w miejscowości G., gmina S. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 8 maja 2015r. M. K. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie spopielani zwłok zwierząt domowych o małej wydajności na działce nr [..] położonej w miejscowości G., gmina S. Decyzją z dnia 30 października 2015r. organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zgodnie z w/w wnioskiem. Orzeczenie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2015r. Nr [..], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Rozpatrując sprawę po raz drugi, Wójt Gminy decyzją z dnia 26 lutego 2016r. ponownie orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy, a Kolegium decyzją z dnia 12 kwietnia 2016r. ponownie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że w sprawie należy wystąpić do Państwowej Inspekcji Sanitarnej o uzgodnienie realizacji przedsięwzięcia pod kątem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Organ odwoławczy polecił również rozważyć możliwość realizacji inwestycji przy uwzględnieniu istnienia w obszarze zabudowanym zabudowy zagrodowej, również powodującej pewne uciążliwości. W sprawie nie zostało także ustalone, czy przedsięwzięcie spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest bowiem wiadome, czy możliwe będzie jego zaopatrzenie w energię elektryczną. Zdaniem Kolegium decyzja powinna również posiadać załączniki graficzne odpowiadające treści art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji pozyskał od skarżącej mapę obrazującą obszar inwestycji wraz z terenem wokół działki oraz dokument potwierdzający możliwość zasilania planowanej inwestycji w energię elektryczną. Uzyskał również wyjaśnienie od Sołtysa wsi G. – M. C., że na terenie jego sąsiedztwa znajdują się trzy lub cztery niewielkie gospodarstwa rolne zajmujące się produkcją trzody chlewnej, zbóż oraz ziemniaka. Tego typu gospodarstwa emitują przykre zapachy. Pismem z dnia 7 lipca 2016r. Wójt Gminy zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z prośbą o opinię, czy dla inwestycji objętej wnioskiem wymagana jest niezbędna strefa sanitarna. W pisemnej odpowiedzi z dnia 27 lipca 2016r. organ inspekcji sanitarnej wskazał, że nie jest właściwy do udzielenia odpowiedzi na to pytanie. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2016r. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazując, że planowane zamierzenie nie stanowi inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W oparciu o analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania Wójt Gminy stwierdził, że w przypadku planowanej inwestycji brak jest spełnienia warunku z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem na obszarze wokół działki nr [..] brak jest zabudowań o funkcji zbliżonej z planowaną przez wnioskodawczynię. Pozostałe warunki określone w art. 61 ust 1 pkt 2-5 w/w ustawy zostały jednak spełnione, co nie zmienia faktu, iż w obszarze objętym analizą brak jest zabudowy umożliwiającej określenie parametrów dla planowanej inwestycji w ramach kontynuacji funkcji. Wprowadzenie na danym terenie funkcji typu spopielania zwłok zwierząt domowych nie będzie bezkolizyjnie współistnieć z obecną funkcją zarówno zagrodową jak i mieszkaniową, ponieważ istniejąca w terenie praktyczna zabudowa nie stanowi uciążliwości wynikającej z działalności rolniczej. Planowana nowa zabudowa nie mieści się w granicach zastanego w analizowanym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła nieprawidłowości w przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Według niej błędnym jest założenie, że funkcja usługowa w zakresie spopielania zwłok zwierząt domowych nie mieści się w zakresie obsługi mieszkańców, przez co nie jest związana z istniejącym zainwestowaniem. Prowadzenie grzebowisk i spalanie zwłok jest działalnością usługową regulowaną przez ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i wiąże się z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, przez co stanowi zadanie własne gminy. Planowana działalność będzie skierowana do mieszkańców zamieszkujących w okolicy zamierzonego przedsięwzięcia. W obszarze analizowanym znajdują się budynki usługowe - sklepy oraz budynki gospodarcze. Dokonując opisu funkcjonujących w obszarze analizowanym gospodarstw rolnych nie określono faktycznej skali działalności. Nie wskazano także, dlaczego uciążliwość spopielani zwłok zwierząt domowych ma być większa niż gospodarstw rolniczych. W obszarze analizowanym znajduje się o wiele większa ilość budynków gospodarczych, w których jest lub może być prowadzona działalność usługowa. Działki te nie zostały jednak właściwie opisane. Na dowód, że na działkach sąsiednich prowadzona jest działalność gospodarcza odwołująca się załączyła cztery wydruki z centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej prowadzonej w obszarze analizowanym. W toku postępowania odwoławczego Kolegium przeprowadziło w dniu 29 listopada 2016r. oględziny na nieruchomościach położonych pod adresami G. [..]-[..], w których zgodnie z przedłożonymi przez odwołującą się wypisami z ewidencji działalności ma być prowadzona działalność gospodarcza. Od osoby spotkanej na nieruchomości G. [..] (nr [..]) uzyskano informację, że jest na niej prowadzona działalność z zakresu sprzedaży maszyn rolniczych i jest ona odwiedzana przez osoby chcące je nabyć. Powyższe zostało potwierdzone przez dokonującego czynności oględzin po ich przeprowadzeniu, co wynika z informacji podanych przez H. P., prowadzącego wskazaną działalność. H.P. wskazał, że zamieszkuje na nieruchomości G. [..], a nadto że w budynku posadowionym na tej nieruchomości znajduje się biuro służące do obsługi klientów, które nie jest wykorzystywane do celów mieszkaniowych. Na nieruchomości znajdującej się pod adresem G. [..] znajduje się natomiast sklep spożywczy. Nadto uczestniczący w czynnościach M. B., zamieszkujący na ww. nieruchomości wskazał, że również prowadzi na niej działalność gospodarczą nie mając jednak wyodrębnionego lokalu do przyjmowania klientów. W toku oględzin stwierdzono również, że na nieruchomości G. [..] nie jest prowadzona działalność gospodarcza. Skarżąca wskazała natomiast, że w miejscowości G. znajdują się dwa gospodarstwa rolne, w których prowadzona jest hodowla kur i świń. W dniu 7 grudnia 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo Wójta Gminy, z którego wynika, że na działce nr [..] (nieruchomość G. [..]) nie została dopuszczona funkcja usługowa. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 stycznia 2017r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podtrzymało stanowisko Wójta Gminy, że planowana inwestycja przewidująca posadowienie na działce nr [..] budynku drewnianego z przeznaczeniem na biuro (o powierzchni 40 m2), garażu blaszanego do ustawienia pieca i chłodni oraz wiaty na samochód z odpływem nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz teren rolniczy i leśny. Stwierdzono, że wprowadzenie na dany teren funkcji typu spopielania zwłok zwierząt domowych nie będzie bezkolizyjnie współistnieć z obecną funkcją zarówno zagrodową jak i mieszkaniową, ponieważ istniejąca w terenie faktyczna zabudowa nie stanowi uciążliwości wynikającej z działalności rolniczej - funkcjonują tylko trzy niewielkie gospodarstwa rolnicze. W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji ustalił jednak, że w obszarze analizowanym znajduje się nieruchomość, położona pod adresem G. [.] (nr [..]), na której świadczone są usługi polegające na sprzedaży maszyn rolniczych. Usługi te świadczone są dla osób mieszkających poza miejscowością G. Kolegium w oparciu o wyniki przeprowadzonych oględzin stwierdziło, że w miejscowości G. nie zaobserwowano nieruchomości, na których prowadzone byłyby usługi. Informację o istnieniu dwóch takich nieruchomości prowadzący czynności oględzin powziął z wyjaśnień udzielonych przez uczestników wizji i osoby trzecie. Państwo M. i L. B. poinformowali, że na ich nieruchomości prowadzony jest sklep, którego klientami są w większości mieszkańcy miejscowości G. Usługi te mają więc charakter lokalny i w ocenie Kolegium wpisują się w istniejącą zabudowę o mieszkaniowym i siedliskowym charakterze. Działalność usługowa na nieruchomości G. [..] prowadzona przez M. B. nie wiąże się z przyjmowaniem klientów w lokalu przeznaczonym do ich obsługi, stanowiąc miejsce zamieszkania w/w osoby, w którym niejako przy okazji ma zarejestrowaną działalność gospodarczą. Dlatego też nie stanowi w ocenie Kolegium nieruchomości, do której można byłoby "nawiązać" nową zabudowę. Natomiast działalność usługowa prowadzona przez H.P. na nieruchomości G. [.] (dz. nr [..]) zdaniem Kolegium w sposób znaczący odbiega swoim charakterem od usług, które miałyby być świadczone na działce nr [..]. Są to usługi związane z rolnictwem (handel maszynami), prowadzone w budynku stanowiącym część dawnego folwarku (obok znajduje się budynek gospodarski i pałac), stąd też również wpisują się w istniejącą zabudowę miejscowości G. W związku z tą działalnością nie jest wymagane uzyskanie dodatkowego zezwolenia, nie budzi ona również sprzeciwu mieszkańców, którzy nawet nie odnotowują jej istnienia. Tymczasem działalność polegająca na spopielaniu zwłok zwierząt wymaga uzyskania zezwolenia na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Działalność ta podlega nadzorowi przez powiatowego lekarza weterynarii i możliwa jest po dokonaniu rejestracji (art. 6 ust. 1a i art. 1 pkt 1 lit. o ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt). Jest więc to działalność reglamentowana z uwagi na to, że produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi, stanowią potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt. Kolegium wskazało, że działalność taka nie jest obecnie prowadzona ani w obszarze analizowanym, ani w samej miejscowości G., w której całkowicie dominuje zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa (poza wyjątkiem związanym z prowadzeniem handlu maszynami na nieruchomości nr [.]), a więc związana ze stałym pobytem ludzi. Tym samym Kolegium podzieliło stanowisko Wójta Gminy, że brak jest nieruchomości, która w zakresie kontynuacji funkcji, mogłaby stanowić podstawę do określenia nowej zabudowy wiążącej się z wykonywaniem usług polegających na spopielaniu zwłok zwierząt. Nieruchomością taką nie może być w ocenie Kolegium również jakakolwiek działka, na której prowadzone jest gospodarstwo rolne, bowiem jej funkcja różni się od tej, którą planuje rozpocząć skarżąca. Oceny istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego dokonały, niezależnie od siebie organy obu instancji, dochodząc do zbieżnych wniosków. W związku z powyższym ustalenie warunków zabudowy w rozpatrywanym przypadku nie było możliwe. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie: - art. 32 Konstytucji poprzez nierówne traktowania podmiotów będących w tej samej sytuacji prawnej, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez stronnicze i subiektywne określenie okoliczności faktycznych sprawy, - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę wydania decyzji pomimo spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi wynika, że według skarżącej planowana przez nią działalność ma charakter usługowy i użyteczny dla mieszkańców miejscowości G. i okolic. Jej zdaniem prowadzenie grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części jest działalnością usługową regulowaną przez ustawę z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zatem mieszczącą się w katalogu spraw zaliczanych do czystości i porządku w gminie. Zapewnienie czystości i porządku na swoim terenie i tworzenie warunków niezbędnych do ich utrzymania jest zadaniem gminy. Jednakże prowadzenie grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części jest zadaniem dopuszczonym do realizacji przez przedsiębiorców (rozdział 4 tej ustawy), co nie zmienia zarazem charakteru tego zadania. Jest to zadanie mające na celu zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej gminnej, którą tworzą mieszkańcy gminy. Nie ulega więc wątpliwości, iż jest to działalność usługowa ukierunkowana na mieszkańców wbrew poglądowi wyrażonemu w analizie urbanistycznej. W sytuacji, w której w sąsiadującym z proponowanym przedsięwzięciem obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jest to działalność także skierowana do tych właśnie mieszkańców. Podkreślono, że w analizowanym obszarze znajdują się także inne punkty usługowe - sklepy, również skierowane na świadczenie usług dla zamieszkujących tę okolicę. Ponadto na sąsiadującym terenie znajdują się nie tylko budynki mieszkalne, ale także budynki gospodarcze. Skarżąca zarzuciła ogólnikowość i subiektywizm w ocenie funkcjonujących w obszarze analizowanym gospodarstw rolnych, których uciążliwość organ ocenił, bez większej wnikliwości, jako niewielką. Nie określono faktycznej skali prowadzonej działalności rolniczej, w tym hodowli zwierząt, i nie określono, dlaczego uciążliwość spalarni ma być większa niż gospodarstw rolnych. Ponadto w analizowanym obszarze znajduje się o wiele większa ilość budynków gospodarczych, w których jest lub w każdej chwili może być prowadzona działalność gospodarcza, w tym usługowa. Zostały one w analizie wymienione w części "Pozostałe działki w analizowanym obszarze zabudowane". Co do większości tych działek nie dokonano żadnej szczegółowej analizy ich zagospodarowania ograniczając się do określenia, iż znajduje się na nich zabudowa gospodarcza czy budynek gospodarczy. Takie wybiórcze podejście miało służyć wyłącznie uzasadnieniu, iż brak jest kontynuacji funkcji występujących na działkach sąsiednich. Przedłożone wydruki z centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej potwierdzają prowadzenie na tych działkach działalności gospodarczej. Skarżąca wyjaśniła, że planowana przez nią działalność ma być wyjściem na przeciw potrzebom lokalnej społeczności. Problem reglamentacji takiej działalności nie może być przedmiotem zarzutu na etapie ustalania warunków zabudowy, gdyż nie ma z nimi, ani z uciążliwością kompletnie nic wspólnego. Potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi powoduje także ruch samochodowy, czy nieprawidłowo prowadzona działalność rolnicza. Ocena planowanej przeze mnie działalności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest całkowicie nieadekwatna do oceny prowadzonej na terenie miejscowości G. istniejącej już działalności gospodarczej, dlatego decyzji tej zarzucam też nierówne traktowanie porównywalnych podmiotów gospodarczych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło przy tym, że planowana działalność spopielarni będzie miała charakter również pozalokalny, który nie stanowi kontynuacji funkcji istniejących w obszarze analizowanym. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzją Wójta Gminy o odmowie ustalenia warunków zabudowy naruszają prawo w sposób uzasadniający ich uchylenie. Kontrolą legalności w rozpoznawanej sprawie objęto decyzję o odmowie ustalenia na rzecz skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie w miejscowości G. na działce nr [..] spopielarni zwłok zwierząt domowych o małej wydajności. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1073), zwanej dalej u.p.z.p. Określa on warunki, jakie muszą być spełnione, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy. W związku z tym, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1), w pierwszej kolejności ustawodawca wydanie decyzji uzależnił w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. od spełnienia warunku polegającego na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek ten musi zostać spełniony łącznie z pozostałymi warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2–5. Do pozostałych warunków należy: dostępność terenu, na którym planowana jest inwestycja, do drogi publicznej; uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego; ustalenie, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; gdy decyzja będzie zgodna z przepisami odrębnymi. Niespełnienie jednego ze wskazanych warunków (przesłanek) czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym. Natomiast, kiedy planowana inwestycja czyni zadość wszystkim przesłankom i brak jest innych przepisów sprzeciwiających się danej inwestycji, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, inaczej zasadą kontynuacji. Weryfikując w jego świetle możliwość ustalenia warunków zabudowy organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wystarczy, aby na terenie sąsiadującym istniał co najmniej jeden podobny obiekt do planowanej zabudowy, a organ ma już obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r., II OSK 838/12, LEX nr 1559916). Podkreślić przy tym należy, że wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich czy terenach rozproszonej zabudowy letniskowej (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, LEX nr 322329). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2007 r., II OSK 172/06, LEX nr 327705, przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. W wyroku z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, LEX nr 1145557, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ustawa nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej, a w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy sąd nie dostrzegł uchybień w określonym, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzenie", obszarze analizowanym, który objął swymi granicami tereny odpowiadające pojęciu sąsiedztwa urbanistycznego. Jednak prawidłowo ustalony obszar analizowany nie stał się podstawą do poczynienia niewadliwej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania i oceny realizacji przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organy obu instancji w tym zakresie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w sposób ogólnikowy, bez niezbędnej szczegółowości zgromadziły i oceniły materiał dowodowy w sprawie, przedwcześnie tym samym odmawiając ustalenia warunków dla inwestycji skarżącej. W oparciu o tak wadliwie zgromadzony materiał dowodowy organy uznały, że nie zachodzi w odniesieniu do planowanej inwestycji kontynuacja funkcji istniejących w obszarze analizowanym. Według organów w obszarze analizowanym istniejące funkcje usługowe charakterem swoim w istotny sposób odbiegają od charakteru usług, które miałyby realizować planowana spopielarnia. Organy obu instancji, w tym Kolegium po oględzinach w terenie, stwierdziły, że nie zachodzi kontynuacja funkcji usługowej charakterem zbliżonej do występujących w obszarze analizowanym, albowiem na terenie tym funkcje usługowe uzupełniają zabudowę mieszkaniową lub zagrodową i nie są uciążliwe w przeciwieństwie do proponowanej przez skarżącą działalności. Analiza wynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie potwierdza prawidłowości stanowiska organów. W pierwszej kolejności bowiem, zarówno z dokumentacji zgromadzonej samodzielnie przez organy, jak i przedłożonej przez skarżącą w postaci wydruków z rejestru działalności gospodarczej wynika, że w obszarze analizowanym prowadzona jest działalność gospodarcza w zakresie usług, w tym na działce nr [..] sklep, na działce nr [..] działalność handlowo – usługowa polegająca na sprzedaży maszyn rolniczych, a w miejscowości G. pod nr [..] usługi ogólnobudowlane T. O. Według organu tego rodzaju działalność usługowa jest ściśle związana z zabudową wiejską oraz prowadzoną w jej ramach produkcją rolną: roślinną i zwierzęcą, w przeciwieństwie do usług spopielania zwłok zwierząt domowych. Przy tym organ odwoławczy niekonsekwentnie z okoliczności świadczenia tego typu usług dla szerszego kręgu odbiorców niż tylko mieszkańcy wsi G. uczynił skarżącej zarzut i przeszkodę w uznaniu tych usług jako podobnych do istniejących w obszarze analizowanym, podczas gdy taka sama okoliczność charakteryzująca działalność H. P. prowadzona na działce nr [..] nie była podstawą do jakichkolwiek zastrzeżeń. Organy obu instancji pomimo objęcia analizą dość dużej liczby nieruchomości nie scharakteryzowały ich w sposób szczegółowy poprzez opisanie realizowanych na nich funkcji i ich rozmiaru oraz określenia uciążliwości. Miało to miejsce zwłaszcza w odniesieniu do działki nr [..], co do której w analizie wskazano, ż realizuje funkcję usługową bez skonkretyzowania, o jakie dokładnie usługi chodzi. Przy tym organ nie zweryfikował dokładnie rozmiarów i charakteru działalności gospodarczej prowadzonej przez H. P. i T. O., a także działalności prowadzonej przez M. B. w miejscowości G. pod nr [..] obejmującej transport drogowy towarów. Podobnie rzecz ma się z charakterystyką prowadzonych w obszarze analizowanym gospodarstw rolnych, co do których organy nie zbadały dokładnie zakresu i rozmiarów prowadzonej przez nie produkcji, arbitralnie stwierdzając, że w porównaniu ze spopielanią ich produkcja nie jest uciążliwa. Tymczasem produkcja zwierzęca w gospodarstwach rolnych potrafi być uciążliwa w zależności od rozmiarów tej produkcji do tego stopnia, że przepisy wymagają przeprowadzania oceny środowiskowych uwarunkowań inwestycji. Organy nie zweryfikowały tych okoliczności przedwcześnie uznając, że proponowana przez skarżącą działalność usługowa w żaden sposób nie może być uznana za kontynuację działalności produkcyjnej w rolnictwie. Przy tym podkreślić należy, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. W przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy te wątpliwości rozstrzygać, mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., II OSK 2611/11, LEX nr 1559654). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że warunek kontynuacji funkcji jest spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., II OSK 1533/11, LEX nr 1367317). W tych okolicznościach faktycznych, bez szczegółowego wyjaśnienia specyfiki działalności usługowej prowadzonej w obszarze analizowanym organy obu instancji nie mogły uznać, że planowana przez skarżącą działalność nie będzie kontynuować funkcji istniejących na działkach sąsiednich. Sąd podziela stanowisko skarżącej co do użytecznego charakteru planowanej przez nią działalności, która wpisuje się w realizację zadań własnych gminy z zakresu utrzymania porządku i czystości w gminie i w sposób naturalny uzupełnia realizowaną na tym terenie funkcję mieszkaniową i rolniczą. Oceny tej nie może zmienić fakt, że usługi tego rodzaju mają być również skierowane do usługobiorców spoza grona mieszkańców miejscowości G., gdyż jest to specyfika tego rodzaju usług, w ten sposób zresztą już realizowanych chociażby przez H. P. na obszarze objętym analizą urbanistyczną. Sąd rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy stwierdził, że zaskarżone decyzje organów obu instancji podjęte zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co w istocie doprowadziło do naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i przedwczesnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy. Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji, uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez sąd w niniejszym uzasadnieniu, winny od początku rozpoznać wniosek o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [..]. Organy powinny ponowić czynności dowodowe w kierunku ustalenia rzeczywistego przeznaczenia i wykorzystywania działek zabudowanych znajdujących się w obszarze analizowanym oraz cech charakterystycznych i parametrów zabudowy na nich zlokalizowanej. Dopiero w ten sposób poczynione ustalenia mogą stanowić materiał wystarczający do oceny spełnienia przez planowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania obejmujących wpis sądowy od skargi.