I GSK 303/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 360/17 w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma w przedmiocie dofinansowania ze środków PFRON oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. M. (wnioskodawca, skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (SKO) z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych likwidacji barier w komunikowaniu się uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd I instancji wydał wyrok w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 4 lutego 2009 r. wnioskodawca wystąpił z wnioskiem do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. o dofinansowanie zakupu komputera, monitora komputerowego i drukarki ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych likwidacji barier w komunikowaniu się w łącznej wysokości 4.000 zł., co stanowi 80 % ceny do planowanego zakupu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. poinformował wnioskodawcę o braku możliwości dofinansowania z uwagi na brak środków finansowych z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Od powyższego pisma opiekun prawny wnioskodawcy wniósł odwołanie, wskazując, że powinno mieć ono formę decyzji administracyjnej. Nadto podniósł, iż wątpliwości budzi fakt odmowy osobie ze znacznym stopniem niepełnosprawności dofinansowania w sytuacji, gdy spełnia w tym zakresie wszystkie warunki. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2017 r. na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jed. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania wnioskodawcy. W uzasadnieniu SKO wskazało, że w niniejszej sprawie ustawodawca nie zawarł wyraźnego zapisu, co do konieczności wydania decyzji administracyjnej, jak również brak jest nawet zapisu, który w formie czasownikowej wskazywałby na decyzyjną formę odmowy udzielenia takiego dofinansowania, nie można uznać, że organ wydając pismo informujące o sposobie rozpatrzenia wniosku zamiast decyzji administracyjnej w nieprawidłowej formie odmówił udzielenia dofinansowania. Sam fakt posiadania przez organ kompetencji do władczego wypowiadania się w sprawie udzielenia dofinansowania i dysponowania środkami publicznymi nie pozwala na wysuwanie tak daleko idących wniosków. SKO wskazało, że wniesienie odwołania od przedmiotowego pisma, niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., jest niedopuszczalne. Nie istnieje bowiem norma prawna, która upoważniałaby organ administracji publicznej, ustanawiałaby dla niego kompetencję, do rozstrzygania o określonych prawach i obowiązkach danego podmiotu w formie decyzji administracyjnej, a co za tym idzie nie ma również podstawy prawnej do uruchomienia postępowania odwoławczego, które jest zarezerwowane wyłącznie dla weryfikacji aktów administracyjnych będących decyzjami. Wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której wniósł o uchylenie postanowienia z dnia 28 lutego 2017 r. i stwierdzenie, że w sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 134 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d) ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i § 12 ust. 3b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, stanowiących materialnoprawną podstawę do orzekania w formie decyzji w sprawie dofinansowania ze środków PFRON – likwidacji barier w komunikowaniu się. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1365, dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdził, że skarga jest zasadne. Jego zdaniem SKO nie ma racji wywodząc w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że informacja Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera wymaganych przepisami prawa elementów, a zwłaszcza dlatego, że przepisy nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej w kwestii dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków PFRON. Sąd w tym zakresie wyraził pełne poparcie i akceptację dla argumentacji przedstawionej w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 232/12 przyjmując ją jako własną. WSA stwierdziło, że w doktrynie i orzecznictwie akceptowany jest pogląd, iż decyzja administracyjna oznacza kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Z przytoczonej definicji wynikają kryteria, które niezależnie od nazwy jaką czynności administracyjnej nadaje ustawodawca (albo też w przypadku braku takiej nazwy) pozwalają w konkretnym przypadku na ustalenie czy czynność ta może zostać zakwalifikowana do kategorii decyzji administracyjnych. Nie budzi większych wątpliwości, iż "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku", pozostając aktem władczym i jednostronnym, rozstrzygającym o publicznym uprawnieniu jednostki, spełnia przesłanki konieczne do uznania go za decyzję administracyjną. Zdaniem Sądu I instancji, mając na względzie ochronę praw jednostki, jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, iż w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt. 1 k.p.a. Zasada domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji może być jednak przyjmowana tylko w tych przypadkach, w których z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę jej wydania, można w sposób nie budzący wątpliwości wyprowadzić normę prawną wymagającą autorytatywnej konkretyzacji poprzez wyprowadzenie z niej uprawnienia lub obowiązku jednostki. Dalej wskazał, iż możliwość przyznania osobie niepełnosprawnej dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych likwidacji barier w komunikowaniu się, na dzień [...] kwietnia 2009 r., przewidywał art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2008 r., nr 14, poz. 92 ze zm. - dalej ustawa). Rodzaje zadań, o których mowa w ust. 1 ww. artykułu, które mogą być finansowane ze środków Funduszu, uwzględniając w szczególności wymagania, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także tryb postępowania i zasady ich dofinansowania ze środków Funduszu określały obowiązujące wówczas przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. z 2002 r., nr 96, poz. 861 ze zm. – dalej rozporządzenie). Zważywszy na ukształtowane przepisami ustawy uprawnienie do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów zakupu sprzętu komputerowego oraz konieczność przyjęcia domniemania formy decyzji administracyjnej i prawa do procesu osoby ubiegającej się o świadczenie, w sytuacji kiedy organ administracji orzeka w sposób jednostronny i władczy w kwestii tego świadczenia, mimo braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę, iż rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji, uznać trzeba je za decyzję administracyjną. Sąd I instancji zauważył, że powyższe stanowisko orzecznicze wyrażone w cytowanym prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2013 r. zostało przywołane i zaakceptowane w całości w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2013r., sygn. akt II GSK 941/12. Inspiracją dla obu cytowanych wyżej orzeczeń jest uchwała 7 sędziów NSA z dnia 24 maja 2012., sygn. akt II GPS 1/12 dotycząca interpretacji art. 12a ustawy. Dodatkowo zauważył, iż w piśmie z dnia 30 czerwca 2016 r. Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich wskazało, że odmowa przyznania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego jest decyzją administracyjną, od której powinien służyć środek odwoławczy do sądu administracyjnego. Ponadto poinformowano, że Rzecznik Praw Obywatelskich skierował w tej sprawie wystąpienie do Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej. Mając na względzie wskazaną powyżej argumentację, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska przedstawionego w orzeczeniach sądów administracyjnych, na które powołał się organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu i odpowiedzi na skargę, uznając je za błędne. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wyżej opisanego, wniosło SKO zaskarżając go w całości i zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, w brzmieniu na dzień [...] kwietnia 2009 r. (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy oraz § 12 ust. 1 - 5 rozporządzenie z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz.U. nr 230 poz. 1694) - poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że stanowią one podstawę do orzekania w formie decyzji w sprawie odmowy dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych likwidacji barier w komunikowaniu się; 2) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia na skutek bezpodstawnego uznania, że pismo Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. z dnia [...] kwietnia 2009 r., zawierający informacje o braku możliwości dofinansowania likwidacji barier w komunikowaniu się z powodu braku środków finansowych jest decyzją i przysługuje od niego odwołanie. Wskazując na powyższe SKO wniosło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...], ewentualnie o: 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 3) zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie oświadczyło, że zrzeka się rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO przedstawiło argumenty na poparcie swoich zarzutów. Skarżący nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1, art. 176 i 174 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, nie mając uprawnień do uzupełniania bądź precyzowania zarzutów podnoszonych przez stronę, czy formułowanej na ich poparcie argumentacji. Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne. Związanie bowiem sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, iż nie może on zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Jak wcześniej podano, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, w jaki sposób doszło do naruszenia wskazanego przez stronę skarżąca przepisu i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Jako, że w skardze kasacyjnej złożonej w tej sprawie, jej autor oparł swoje zarzuty na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., jako pierwszy winien podlegać rozpoznaniu zarzut naruszenia przepisów procesowych, ponieważ tylko do prawidłowo ustalonego stanu fatycznego można trafnie zastosować przepisy prawa materialnego. Jednakże uwzględniając treści podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że winny one być rozpoznany łącznie. W judykaturze prezentowany jest powszechnie pogląd, wedle którego akt organu administracji publicznej pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a. stanowi decyzję administracyjną, pod warunkiem jednak, że zawiera minimum elementów niezbędnych do takiego zakwalifikowania. Za elementy takie uznaje się: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego określony akt, wskazanie adresata tegoż aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Decyzja administracyjna stanowi zatem akt będący przejawem woli organu administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego, o władczym, zewnętrznym charakterze, rozstrzygający konkretną sprawę określonego podmiotu. Decyzja kształtuje więc indywidualną sytuację prawną jednostki poprzez przyznanie bądź odmowę przyznania jej uprawnień, nałożenie obowiązków lub też stwierdzenie utraty określonego uprawnienia. Wydawana jest ona po zakończeniu postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem stron. Pogląd ten podziela orzekający w sprawie Sąd II instancji. Zwrócić przeto należy uwagę, że pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. podpisanym przez pełniącego obowiązki Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł., został skarżący poinformowany o negatywnym rozstrzygnięciu wniosku o dofinansowaniu ze środków PFRON. Pismo to zawiera rozstrzygnięcie ("...wniosek, o którym mowa został rozpatrzony negatywnie..."), jest skierowane do strony oznaczonej indywidualnie, jest podpisane przez pełniącego obowiązki Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. Zawiera zatem to pismo minimalne elementy kształtujące byt decyzji administracyjnej. Oznacza to, że wnioskodawcy od tej decyzji służy odwołanie na zasadach określonych w Rozdziale 10, Działu II kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przejęcie za prawidłowe stanowisko SKO, to jest brak możliwości zaskarżenia negatywnego rozstrzygnięcia organu administracyjnego w przedmiocie wniosku o udzielenie środków z PFRON, prowadziłoby do takiego skutku, że rozstrzygnięcie to w ogóle nie podlegałoby kontroli sądowej. W konsekwencji pozbawiłoby to wnioskodawcę konstytucyjnego prawa do sądu. Za przyznaniem wnioskodawcy do zaskarżenia negatywnego rozstrzygnięcia organu administracyjnego w przedmiocie wniosku o udzielenie środka w PFRON przemawia także fakt, że rozstrzygnięcie to podejmowane jest na zasadzie uznania, albowiem przesłanki, jakimi kieruje się organ dokonując wyboru wniosku o przyznanie środków, są nieostre. Wskazać należy, że wyżej prezentowany pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem wyrażonym w wyrokach wskazanych przez Sąd I instancji, a to: w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 941/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gliwicach z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/GL 232/12, a także w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 1/12 (publ. CBOSA). Przy czym z orzeczeń tych można wyprowadzić wniosek, że skoro ustawa o rehabilitacji nie określa formy, w jakim ma być podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia, należy przyjąć, iż właściwą formą jest decyzja administracji. Tym bardziej, że zgodnie z przepisem art. 66 ustawy w sprawach nieuregulowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowanie administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zupełnie bezpodstawny jest zarzut naruszenia § 12 ust. 1 do 5 rozporządzenie z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych postawiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej, albowiem Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu. Przedmiotem jego wykładni i analizy były przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych w szczególności art. 35 a ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nie zaś przepisy rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych. Dlatego też zarzut ten nie może przynieść efektu oczekiwanego przez autor skargi kasacyjnej. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.