III SA/Kr 244/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 grudnia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2016 r. nr [...] o skierowaniu J. O. (dalej w skrócie skarżącego) na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. B, C, BE i CE. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. jedn., Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) w zw. z art. 139 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 627). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny: Starosta wszczął w dniu 25 października 2011 r. postępowanie administracyjne dotyczące skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. B, C, BE i CE z uwagi na otrzymanie w dniu 17 października 2011 r. wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w tym zakresie. Skarżący od dnia 25 sierpnia 2010 r. do dnia 29 marca 2011 r. otrzymał łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Starosta postanowieniem z dnia [...] 2012 r. zawiesił postępowanie administracyjne do czasu przedłożenia orzeczenia z badania psychologicznego stwierdzającego brak przeciwskazań do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu postanowienia powołał się na okoliczność, iż w dniu 23 stycznia 2012 r. została wydana decyzja o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Postanowieniem z dnia [...] 2016 r. postępowanie zostało podjęte. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2016 r. uznało, że decyzja Starosty z dnia [...] 2012 r. w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami nie została wprowadzona do obrotu prawnego (nieprawidłowe doręczenie). Ponowne zawieszenie postępowania nastąpiło na podstawie postanowienia z dnia [...] 2016 r. poprzedzonego wnioskiem strony o zawieszenie z uwagi na konieczność potwierdzenia przez organ Policji stanu ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia 7 września 2016 r. potwierdził aktualność wniosku o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego, w związku, z czym Starosta podjął z dniem 16 września 2016 r. postępowanie. W odwołaniu od powyższej decyzji, J. O. zarzucił ww. decyzji naruszenie przepisów art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów art. 97 § 2, 7, 8, 9, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.). Odwołujący stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, gdyż wykroczenia, za które przypisano mu punkty karne uległy już zatarciu a punkty karne przypisane za te wykroczenia zostały wykreślone z ewidencji. Ponadto postępowanie zostało podjęte bezpodstawnie, gdyż orzeczenie z badania psychologicznego nie zostało dostarczone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że obowiązkiem starosty jest wydanie decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia przez daną osobę liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Skarżący w okresie od dnia 25 sierpnia 2010 r. do dnia 29 marca 2011 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, uzyskując łącznie 25 punktów (za naruszenie z dnia 25 sierpnia 2010 r. w Zabrzu 4 punkty, za naruszenie z dnia 1 września 2009 r. w S 9 punktów, za naruszenie z dnia 14 stycznia 2011 r. w L 5 punktów i za naruszenie z dnia 29 marca 2011 r. w M 10 punktów). Kolegium nie jest uprawnione do oceny prawidłowości wpisów do ewidencji. Pozostaje bez wpływu na sprawę fakt, iż ukaranie za ww. wykroczenia uległo zatarciu przed wydaniem decyzji w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Odnosząc się do kwestii nieuprawnionego w ocenie skarżącego podjęcia postępowania administracyjnego, Kolegium uznało ten zarzut za bezpodstawny, gdyż nie było podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o nieprzedstawienie wyniku badania psychologicznego. Odbyte przez skarżącego w dniu 18 kwietnia 2011 r. szkolenie nie zmniejszyło liczby posiadanych przez niego punktów, gdyż zostało odbyte po przekroczeniu liczby 24 punktów. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której znalazły się zarzuty naruszenia przepisów: - art. 140 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 r., poz. 488) w zw. z art. 46 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2015 r., poz. 1094) poprzez błędną wykładnię prowadzącą do utrzymania w mocy decyzji pierwszej instancji w sytuacji, gdy wykroczenia drogowe, na podstawie których wystawiony przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosek o sprawdzenie kwalifikacji uległy zatarciu z mocy prawa, - art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, czego skutkiem było bezpodstawne podjęcie przedmiotowego postepowania przez organ pierwszej instancji, - art. 97 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez pominięcie przepisu wskazującego, że organ pierwszej instancji jest zobowiązany obligatoryjnie zawiesić postępowanie wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, - art. 97 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz podjęcie przez organ z urzędu postępowania w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w formie egzaminu państwowego pomimo, że nie nastąpiła przesłanka jego podjęcia wskazana w postanowieniu o zawieszeniu postępowania z dnia 24 stycznia 2012 r. tj. nie zostało przedłożone orzeczenie z badania psychologicznego wystawionego przez lekarza psychologa stwierdzającego brak przeciwskazań do kierowania pojazdami a zatem podjęcie przedmiotowego postępowania było bezpodstawne, - art. 107 w zw. z art. 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie przedawnionego wniosku o jej wydanie, co doprowadziło do niedopuszczalnego naruszenia zasady legalizmu, - art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, czego skutkiem było nieumorzenie postępowania administracyjnego wówczas, gdy zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, - art. 7, 8 i 9 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z uwagi na ich niezastosowanie poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy w taki sposób, by pogłębić zaufanie strony postępowania do organów państwowych, w tym w szczególności podjęcie zawieszonego postępowania przez organ, pomimo braku ku temu podstaw, a ponadto brak umorzenia przedmiotowego postępowania z uwagi na usunięcie z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego wpisów stanowiących podstawę do skierowania skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje w ramach posiadanych uprawnień ze względu na zatarcie ukarania za czyny stanowiące naruszenie przepisów ruchu drogowego pomimo wniosku odwołującego w tym zakresie, - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie i wydanie przez organ drugiej instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podczas gdy w związku z zaistnieniem bezprzedmiotowości postępowania, również Kolegium było zobowiązane do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz do umorzenia postępowania, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną postawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga J. O. nie podlega uwzględnieniu. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów orzekających w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 114 ust. 1 pkt. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, podjęta na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Decyzja podjęta na tej podstawie prawnej ma charakter aktu związanego, wobec czego ziszczenie się przesłanek określonych w przepisie zobowiązuje starostę do wydania orzeczenia o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Podstawową przesłanką nałożenia tego rodzaju obowiązku na kierowcę jest, jak wynika z analizy przepisu art. 114 ust. 1 pkt b ustawy Prawo o ruchu drogowym, wniosek komendanta wojewódzkiego Policji (dokument urzędowy sporządzony i przekazany staroście przez organ prowadzący ewidencję punktów stwierdzający fakt przekroczenia 24 punktów) a nie sam fakt przekroczenia punktów. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego ( (Dz.U. z 2002 r., Nr 236, poz. 1998) ewidencję taką prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych, który pozostaje właściwy do podejmowania czynności związanych z ewidencjonowaniem punktów, w tym do ich usuwania, a także do składania formalnych wniosków do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego (§ 7 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, podzielany przez Sąd rozpatrujący skargę, iż organ prowadzący postępowanie na podstawie przepisu art. 114 ust. 1 pkt. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie ma możliwości badania kwestii związanych z punktami, w tym zasadności przypisania kierowcy punktów. W szczególności wyraził w tym względzie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2016 r., I OSK 67/15: "Przekroczenie liczby 24 punktów w ciągu roku od pierwszego naruszenia przepisów ruchu drogowego, z którym wiązało się przypisanie odpowiedniej liczby punktów, skutkuje obligatoryjnym skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jeżeli liczba punktów znajduje oparcie we wpisach ostatecznych istniejących na dzień sporządzenia wniosku. Jeżeli wniosek właściwego komendanta wojewódzkiego Policji został sporządzony na podstawie ostatecznych wpisów, to organ administracji, podejmując decyzję na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d., nie jest uprawniony do badania prawidłowości orzeczeń, na podstawie których dokonano w ewidencji takich wpisów, gdyż kwestie te należą do wyłącznej kompetencji organów prowadzących ewidencję. Organ ten nie jest również uprawniony do weryfikowania, czy wpisy ostateczne na dzień sporządzenia wniosku komendanta wojewódzkiego Policji nadal są ujęte w ewidencji, czy też w okresie po skierowaniu wniosku nastąpiło ich wykreślenie wobec zatarcia ukarania (skazania)." Ani starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowania w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Organy te, stosownie do treści art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, związane są wnioskiem komendanta wojewódzkiego Policji o skierowanie danego kierowcy na egzamin sprawdzający jego kwalifikacje, który to wniosek jest składany, gdy w ewidencji wykazane zostało, że kierowca ten przekroczył limit 24 punktów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 118/15, Lex nr 1760212). Z akt sprawy wynika natomiast, iż w dacie wydania decyzji pierwszej instancji w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w stosunku do osoby skarżącego zostały odnotowane wykroczenia drogowe, za które przypisano łącznie 25 punktów, i co istotne stwierdza to dokument urzędowy pochodzący od komendanta wojewódzkiego Policji. Zgodnie z § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 r., poz. 488) kierowcy wpisanemu do ewidencji po przedstawieniu przez niego zaświadczenia o odbyciu szkolenia lub otrzymaniu tego zaświadczenia od dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, właściwy dla miejsca zamieszkania ewidencjonowanego komendant wojewódzki Policji zmniejsza o 6 liczbę posiadanych punktów, odejmując je według kolejności wpisów, począwszy od wpisu odpowiadającego naruszeniu popełnionemu z datą najwcześniejszą, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6. Natomiast, stosownie do ust. 6 tego przepisu, odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Skarżący uzyskał liczbę 25 punktów w okresie od dnia 25 sierpnia 2010 r. do dnia 29 marca 2011 r. a szkolenie odbył w dniu 18 kwietnia 2011 r. Nie znajdują zatem uzasadnienia zarzuty skarżącego dotyczące nieuwzględnienia okoliczności zatarcia wymienionych we wniosku komendanta wykroczeń, jak również i pozostałe zarzuty natury procesowej. Skarżący zarzuca w szczególności, że postępowanie w niniejszej sprawie, zawieszone postanowieniem z dnia [...] 2012 r. zostało bezpodstawnie podjęte, gdyż nie ustała przyczyna, dla której postępowanie zostało zawieszone, mianowicie nie zostało przedłożone organowi orzeczenie z badania psychologicznego. Postanowienie o podjęciu zawieszenia administracyjnego nie zostało poddane kontroli w trybie administracyjnym, a co za tym idzie kontroli sądu administracyjnego, co nie wyklucza czynienia w ramach głównej sprawy zarzutu związanego z tego rodzaju postanowieniem. Z racji charakteru tego zarzutu (dotyczącego przepisów postępowania) w przypadku jego potwierdzenia, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutek w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji nastąpiłby, o ile stwierdzone naruszenie miałoby wpływ na wynik sprawy. Zawieszenie postępowania postanowieniem z dnia [...] 2012 r. nastąpiło na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa stanowiącego, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Według uzasadnienia ww. postanowienia zagadnieniem wstępnym miało być orzeczenie z badania psychologicznego. W ocenie Sądu Starosta błędnie zastosował prawo w tym przypadku, gdyż kwestia skierowania danej osoby na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów pozostaje niezależna od przesłanek odnoszących się do stanu zdrowia a jedyną przesłanką jest wniosek komendanta wojewódzkiego Policji. Okoliczność, że błędnie zawieszone postępowanie zostało podjęte czyni zbędnym dokonywanie oceny prawnej wpływu stwierdzonego uchybienia na wynik niniejszej sprawy. Sąd, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.