VII SA/Wa 2219/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska ( spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Bożena Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2016 r., znak: [...], Minister Finansów po rozpatrzeniu zażalenia A. P. na postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej ustalonej w wysokości 50.000,00 zł przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2013 r., znak: [...], - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że decyzją z [...] marca 2014 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał A. P. dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego, dla którego ustalono opłatę legalizacyjną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] maja 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 31 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 473/14, oddalił skargę A. P. na ww. decyzję. A. P. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w toku postępowania międzyinstancyjnego, postanowieniem z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 473/14 zawiesił postępowanie sądowe (śmierć jednej ze stron postępowania). Pismem z 4 maja 2016 r. A. P. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie ustalonej opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Minister Finansów wskazał, że nie jest uzasadnione zażalenia na ww. postanowienie organu pierwszej instancji. Stosownie do postanowień art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednak, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które przysługuje zażalenie. Istotą odmowy wszczęcia postępowania jest zatem wstępna eliminacja żądań, wobec których postępowanie nie może być wszczęte. Odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Organ podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ww. decyzją nakazał A. P. dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego zaś organ drugiej instancji utrzymał w mocy tę decyzję. W sprawie zapadł też ww. wyrok sądu pierwszej instancji, a postępowanie związane ze skargą kasacyjną zostało zawieszone. Z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290) wynika zaś, że wyeliminowanie stanu naruszenia prawa, polegającego na samowolnej budowie budynku lub jego części, przywrócenie stanu zgodnego z prawem, może nastąpić poprzez legalizację samowoli budowlanej bądź poprzez wydanie nakazu rozbiórki obiektu (art. 48-49a, art. 49b). Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest jednym z warunków pozytywnego dla inwestora zakończenia sprawy mającej na celu legalizację samowoli budowlanej. Natomiast nieuiszczenie opłaty w terminie, ustalonym zgodnie z zasadą określoną w art. 59g ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ani w terminach wynikających z ewentualnych decyzji o ulgach w jej spłacie (odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty), skutkuje wydaniem, na podstawie art. 49b ust. 1 ww. ustawy, decyzji o rozbiórce. Procedura legalizacji samowoli budowlanej poprzedza wydanie decyzji o rozbiórce, która to decyzja jest wydawana dopiero w sytuacji niedopełnienia przez inwestora warunków koniecznych legalizacji. W świetle obowiązujących przepisów k.p.a. (art. 130 § 1 i 2) wykonaniu podlega dopiero ostateczna decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zaistnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki znosi procedurę legalizacyjną. Oznacza to, że inwestor przestaje być zobowiązany do dopełnienia warunków koniecznych legalizacji samowoli budowlanej, w tym uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Tym samym, merytoryczne rozstrzyganie w przedmiocie udzielenia ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy w obrocie prawnym brak jest ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki. Pojawienie się takiego ostatecznego nakazu rozbiórki powoduje sytuację, w której rozpatrywanie wniosku o zastosowanie ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej staje się bezprzedmiotowe, bowiem jakiekolwiek merytoryczne rozstrzygnięcie pozytywne bądź negatywne jest prawnie niedopuszczalne. Ponadto, organ drugiej instancji wyjaśnił, że 28 czerwca 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 443).Na mocy art. 1 pkt 25 tej ustawy w ustawie Prawo budowlane, dodany został art. 49c, stanowiący w ust. 1, że do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie Prawo budowlane, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Ponadto, dodany art. 49c ust. 2 zakłada, że złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 3 cyt. ustawy do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W niniejszej sprawie ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, dla którego ustalono opłatę legalizacyjną, została wydana [...] maja 2014 r., a zatem przed datą wejścia w życie powoływanej wyżej ustawy tj. 28 czerwca 2015 r. W nawiązaniu do powyższej argumentacji organ ocenił jako nieuzasadnione zarzuty naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 49c ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art 67a § 1 Ordynacji podatkowej. Zdaniem organu nietrafne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 154 § 1 k.p.a. w związku z art. 6 i 8 k.p.a.) poprzez nierozpoznanie wniosku z 4 maja 2016 r., jako wniosku w trybie art. 154 § 1 k.p.a., tj. zmiana postanowienia Ministra Finansów z [...] stycznia 2014 r., znak [...]. Postanowieniem z [...] stycznia 2014 r., znak [...], Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej z uwagi na brak podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosku. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji - art. 154 § 2 k.p.a. Przepis powyższy stanowi jeden z tzw. trybów nadzwyczajnych wzruszenia rozstrzygnięcia, zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, obok np. wznowienia postępowania czy stwierdzania nieważności. Przepis art. 154 § 1 k.p.a. nie ma jednak zastosowania do postanowień, a wynika to wprost z przepisu art. 126:kp.a., który stanowi - do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Poza tym, z treści wniosku z 4 maja 2016 r. jednoznacznie wynika, że dotyczy on umorzenia opłaty legalizacyjnej, a nie wzruszenia ostatecznego rozstrzygnięcia Ministra Finansów w trybie art. 154 k.p.a. (treści żądania strony nie można domniemywać, a wnioskodawca jednoznacznie powinien określić tryb w jakim ma być rozpatrywane żądanie). Ponadto, w toku rozpatrywania zażalenia organ drugiej instancji nie może zmieniać przedmiotu sprawy, czyli orzekać w trybie art. 154 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], wniósł A. P.. Skarżący zarzucił: obrazę art. 49c ust 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej w sytuacji gdy został wniosek o takie postępowanie złożony, obrazę art. 49b ust. 7 ww. ustawy poprzez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę, z chwilą wydania decyzji o nakazie rozbiórki samowoli budowlanej, stwierdzenie ex lege wygaśnięcia postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, obrazę art. 67a §1 ustawy Ordynacja podatkowa, poprzez uznanie, że organ postępowanie w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej może prowadzić tylko na wniosek złożony w terminie 7 dni od wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Na podstawie ww. zarzutów skarżący wniósł o cyt. "uchylenie skarżonej decyzji Ministra Finansów oraz o uchylenie wcześniejszej decyzji Wojewody [...] i wszczęcie postępowania w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej". Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Kwestią kluczową dla sądowej oceny zaskarżonego postanowienia było to, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej w oparciu o przepis art. 61 a § 1 i § 2 k.p.a. Sąd stwierdza - oparte na ww. przepisie rozstrzygnięcie było uzasadnione. Po tym jak zapadła decyzja rozbiórkowa, podkreślmy decyzją ostateczną, nie toczyło się postępowanie legalizacyjne w tym znaczeniu, że skarżący nie stał już przed możliwością uiszczenia opłaty legalizacyjnej bądź ubiegania się o jej umorzenie. Tym samym jak słusznie przyjęto w sprawie nie istniały okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej. W świetle ww. argumentacji nie są uzasadnione zarzuty skargi. Nie doszło do naruszenia art. 49c ust. 1, art. 49b ust. 7 ustawy Prawo budowlane, ani art. 67a §1 ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie z przepisami art. 48-49a, art. 49b ustawy Prawo budowlane uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest jednym z warunków pozytywnego dla inwestora zakończenia sprawy mającej na celu legalizację samowoli budowlanej. Natomiast nieuiszczenie opłaty w terminie, ustalonym zgodnie z zasadą określoną w art. 59g ust. 2 wyżej wymienionej ustawy ani w terminach wynikających z ewentualnych decyzji o ulgach w jej spłacie (odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty), skutkuje wydaniem, na podstawie art. 49b ust. 1 ww. ustawy, decyzji o rozbiórce. Procedura legalizacji samowoli budowlanej poprzedza wydanie decyzji o rozbiórce, która to decyzja jest wydawana dopiero w sytuacji niedopełnienia przez inwestora warunków koniecznych legalizacji. W okolicznościach niniejszej sprawy zapadła ostateczna decyzja rozbiórkowa. Tym samym, jak słusznie oceniono w zaskarżonym postanowieniu, merytoryczne rozstrzyganie w przedmiocie udzielenia ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej nie mogło nastąpić. Jest ono bowiem dopuszczalne li tylko wówczas gdy w obrocie prawnym brak jest ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki. Innymi słowy trwa postępowanie legalizacyjne i ważą się losy możliwości uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W nawiązaniu do zarzutów skargi należy zauważyć, że w zaskarżonym postanowieniu nie wskazywano iżby wniosek o ulgę w spłacie opłaty legalizacyjnej mógł być złożony tylko w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia o jej ustaleniu. Powiązano tylko datę wydania decyzji ostatecznej z obowiązującym stanem prawnym. W kontekście zaskarżonego orzeczenia jest niezrozumiały zarzut naruszenia art. 49b ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło uznanie, że przepis ten stanowi podstawę, z chwilą wydania decyzji o nakazie rozbiórki samowoli budowlanej, stwierdzenia ex lege wygaśnięcia postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.