I SA/Sz 904/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Elżbieta Woźniak po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu 28 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na uchwałę Nr XV/114/2015 Rady Miejskiej w Darłowie z dnia 28 października 2015 r. w sprawie wyboru metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawek tych opłat oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności postanawia: odrzucić skargę Rada Miejska w [...] w dniu 28 października 2015 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawek tych opłat oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. W piśmie z dnia 7 czerwca 2016 r. (doręczonym organowi w dniu 9 czerwca 2016 r.) [...] wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. uchwały. Organ na mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 23 czerwca 2016 r. w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie uwzględnił ww. wezwania. [...] w piśmie z dnia 28 lipca 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawek tych opłat oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Skarżący wskazał, że na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a.") zaskarża w części ww. uchwałę, tj. § 1 ust. 2 oraz § 2 ust. 1. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 6k ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4, art. 6j ust. 1 pkt 2 i ust. 3a oraz art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.). W związku z powyższym skarżący wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała m.in., że jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie [...] zamieszkałych jak i nie zamieszkałych. Jako przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą zarejestrowaną w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej pod nazwą: Ośrodek Wypoczynkowy "[...]" [...] z siedzibą w [...] i w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą jego jedna nieruchomość stanowiąca działkę numer [...], wykorzystywana jest sezonowo na cele wypoczynkowe. Jako dowód załączył wydruk z księgi wieczystej numer [...]. W ocenie skarżącego w związku z powyższym jako właściciel nieruchomości, na którego zostały nałożone obowiązki wynikające z przedmiotowej uchwały, ma on interes prawny w jej zaskarżeniu. Powołując się na brzmienie art. 6j ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz postanowienia uchwały (§ 1 ust. 2 pkt 1) skarżący wskazał, że zawarte postanowienia dotyczące ustalenia rocznego zużycia wody na wskazanych nieruchomościach w oparciu o zużycie wody w poprzednim roku kalendarzowym podjęte zostały z przekroczeniem ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 i art. 6j ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem skarżącego jako naruszające prawo powinny zostać uchylone. Zdaniem skarżącego wybór sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do wskazanych w przepisie art. 6j ust. 3a p.p.s.a. nieruchomości ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu gminy. Rada gminy decydując zatem o takim właśnie szczególnym sposobie obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna, uwzględniając wszelkie wynikające z tego konsekwencje, przyjąć takie rozwiązania prawne, które nie będą naruszały obowiązujących przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący wskazał również, że ustalona uchwałą wysokość stawki jako iloczyn zużytej wody i stawki w kwocie [...] złotych narusza interes prawny skarżącego polegający na prawie do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości biorącej pod uwagę koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w gminie. Ustalona uchwałą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie została określona na podstawie rzetelnych szacunków kosztów funkcjonowania systemu, przez co jest niezgodna z art. 6k ust, 2 pkt. 3 i 4 oraz art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i zasadą komplementarności opłaty za wykonaną przez gminę usługę. Zawyżona wysokość stawki prowadzi do zawyżonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co skutkuje tym, że właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy będą pokrywać koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w gminie w stopniu większym niż wynika to z rzeczywistych kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi pochodzącymi z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a są wytwarzane odpady komunalne, co narusza zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej). Ustalony skarżoną uchwałą w § 1 ust. 2 podział na nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy na: "1) hotele, pensjonaty, domy opieki, internaty oraz inne o podobnej funkcji" oraz na 2) nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno - wypoczynkowe jedynie przez część roku" jest niejednoznaczny i niezrozumiały, a tym samym wprowadza w błąd właściciela nieruchomości, który tak jak w przypadku Skarżącego posiada nieruchomość zabudowaną budynkami, w której nie zamieszkują mieszkańcy, wykorzystywaną sezonowo na cele wypoczynkowe dla turystów. Brak jest również wskazania i odwołania do przepisów prawa zawierających określone definicje, na podstawie których dany obiekt (budynek, budowlę) można zakwalifikować do danej sytuacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi. Uzasadniając swój wniosek, organ wskazał, że skarga nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 - zwana dalej: "u.s.g.") i powinna zostać odrzucona., ewentualnie jeżeli sąd uzna, że skarżący posiada interes prawny oddalona. W ocenie organu skarżący nie wykazał, że interesu prawnego, który naruszałyby zakwestionowane przepisy uchwały. Zdaniem organu to, że skarżący jest właścicielem nieruchomości w [...] nie przesądza, że każdy przepis prawa miejscowego, który będzie dotyczył nieruchomości o określonych cechach, będzie zarazem dotyczył jego interesu prawnego jako właściciela. Błędny jest pogląd, że naruszeniem jego interesu prawnego było naruszenie jego prawa do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości uwzględniającej koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami w gminie. Organ wskazał, że skarżący poza sformułowaniem tego zarzutu w żaden sposób tego nie wykazał, zaś twierdzenie, że ustalona uchwałą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie została określona na podstawie rzetelnych szacunków kosztów funkcjonowania systemu, nie zostało poparte jakimikolwiek argumentami. W związku z powyższym organ zarzucił, że skarżący nie wykazał, że posiada interes prawny, który został naruszony kwestionowanymi przepisami uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z za kresu administracji publicznej. W myśl art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z brzmienia przytoczonych na wstępie przepisów wynika, że sądem właściwym w sprawach skarg na akty prawa miejscowego (uchwały) jest wojewódzki sąd administracyjny. Uchwała organu gminy może być zaskarżona do sądu (po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia), o ile narusza ona interes prawny lub uprawnienie. Skargę może wnieść każdy czyj interes prawny lub uprawnienie został naruszony przez uchwałę. Przy czym zauważyć należy, że na wnoszącym skargę ciąży obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. NSA w postanowieniu z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OZ 703/09 LEX nr 552947 wskazał, że przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 października 2015 r. w sprawie wyboru metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawek tych opłat oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności jest aktem prawa miejscowego, wydanym przez Radę Miejską w [...] na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, ze zm. – zwanej dalej: "u.c.p.g.") oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Skarżący zaś zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 57 § 4 p.p.s.a. przed zaskarżeniem uchwały wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Podkreślić należy, że skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W ocenie sądu [...] będący przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą: Ośrodek Wypoczynkowy "[...]" [...] z siedzibą w [...], jako właściciel nieruchomości położonej przy ulicy [...] w [...] wykazał, że ma interes prawny we wniesieniu przedmiotowej skargi. Jednakże, ww. przepisy wymagają, oprócz wykazania interesu prawnego, wykazania naruszenia tegoż interesu przez przepisy zaskarżonej uchwały, które naruszają obowiązujące prawo, tj. konkretne przepisy prawa. Zdaniem sądu, skarżący nie wykazał, aby jego interes prawny został naruszony przez przepisy zaskarżonej uchwały, które byłyby sprzeczne z prawem. Wskazać zatem należy, że jednym z zadań gminy jest stworzenie systemu postępowania z odpadami komunalnymi. A w związku z tym gminy są zobowiązane do utrzymywania czystości i porządku w gminach, w tym w ich kompetencjach leży wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a potwierdzają to obowiązujące przepisy, w tym przepisy stanowiące podstawę prawną zaskarżonej uchwały. Stosownie do art. 3 ust. 1 u.c.p.g. utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Na podstawie art. 6 c ust. 3 u.c.p.g. uchwała, o której mowa powyżej, może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli określonych nieruchomości, w szczególności nieruchomości, na których jest prowadzony określony rodzaj działalności. Stosownie do art. 6j ust. 3 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Art. 6j ust. 3a u.c.p.g. stanowi, że w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 2, na których są świadczone usługi hotelarskie w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 196 i 822), dopuszcza się aby opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiła iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 1. Natomiast na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika zatem wprost, że w niniejszej sprawie organ posiadał nie tylko uprawnienie do wydania zaskarżonej uchwały, ale przede wszystkim miał obowiązek jej wydania, co uzasadnia przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Właśnie ten przepis zobowiązuje radę gminy do wydania uchwały, której przedmiotem ma być wybór jednej z metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne – spośród określonych w art. 6j ust. 3 oraz ust. 3a. Zgodnie zaś z art. 6k ust. 2 pkt 3 i 4 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d (pkt 3) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo (pkt 4). Zgodnie z art. 6r ust. 1 u.c.p.g. przedmiotowa opłata stanowi dochód gminy i może być przeznaczona na cele wynikające z art. 6r ust. 2, ust. 2a, ust. 2b i ust. 2c u.c.p.g., tj. z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Treść zaskarżonej uchwały odpowiada powyższym przepisom. Zdaniem sądu, skarżący dążąc do wykazania naruszenia swojego interesu prawnego winien wykazać to naruszenie przez konkretne przepisy badanej uchwały, które naruszają jego interes prawny lub uprawnienie, które są chronione przez prawo. Podkreślić przy tym należy, że w sprawach ze skargi złożonych na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. sąd administracyjny nie działa z urzędu, lecz orzeka w granicach naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez konkretny przepis zaskarżonej uchwały, sąd może orzec o stwierdzeniu jej nieważności (co oczywiście w konkretnym przypadku może odnosić się do wszystkich przepisów uchwały). Wobec powyższego w stanie faktycznym rozpoznawanej spawy sąd badając zaskarżoną uchwałę co do jej zgodności z prawem, nie stwierdził by doszło do naruszenia przepisów prawa, a tym samym do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a, skargę odrzucił.