II OSK 2034/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Op 62/17 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi E.B. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2017 r. II SA/Op 62/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę E.B. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zwrócił skarżącej kwotę 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił że przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", jako niedopuszczalna. Zdaniem Sądu przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna, gdyż – stosownie do normy art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), wezwanie do usunięcia naruszenia jest obligatoryjnym elementem skuteczności wniesienia skargi na uchwałę organu gminy. Z przepisem tym koresponduje art. 52 § 4 p.p.s.a. Na wezwanie do wykazania, że przed wniesieniem skargi wezwała organ do usunięcia naruszenia wywołanego zaskarżoną uchwałą, skarżąca nie odpowiedziała. W tej sytuacji Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała, by przed wniesieniem skargi wezwała organ do usunięcia naruszenia wywołanego zaskarżoną uchwałą. Zakreślony termin siedmiu dni upłyną z dniem 24 lutego 2017 r. Orzeczenie o zwrocie kwoty 300 zł uiszczonej tytułem wpisu od skargi zapadło na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca, zaskarżając je w zakresie punktu I, tj. w zakresie odrzucenia przedmiotowej skargi. Sądowi pierwszej instancji zarzucono, w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie przez Sąd, iż w realiach przedmiotowej sprawy nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, podczas gdy w istocie akt objęty skargą wprost ingeruje w sferę prawa skarżącej, rodząc daleko istotne następstwa w zakresie uprawnień skarżącej, m.in. w zakresie rozporządzania posiadanym prawem własności wobec nieruchomości, korzystania z opieki zdrowotnej, komunikacji miejskiej czy też dostępu do urzędów publicznych i innych organizacji publicznych czy prywatnych, w ramach których skarżąca realizuje swe prawa bądź też obowiązki, w tym obowiązki o charakterze publicznoprawnym; - naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia uprawnień skarżącej, które determinowałyby po stronie skarżącej istnienie legitymacji do złożenia skargi, podczas gdy skarżąca jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja, której realizacja wpłynie bezpośrednio na prawa i obowiązki skarżącej, oddziałując w sposób istotny na szereg praw i obowiązków skarżącej, utrudniając bądź uniemożliwiając ich swobodną realizację, co determinuje zaistnienie interesu prawnego po stronie skarżącej do złożenia skargi; Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: uchylenie punktu I postanowienia, przyznanie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania skargowego wg norm przepianych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skarżąca zawarła argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina N. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w § 2 ww. przepisu, zatem zobowiązany był do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Jednakże wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Z powyższego przepisu § 1 art. 183 p.p.s.a. wynika, że podstawową zasadą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, jest związanie sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Związanie to dotyczy zarówno podstaw skargi kasacyjnej, jak i jej wniosków. W doktrynie przyjmuje się, że związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, iż jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który – jej zdaniem – został naruszony, to NSA nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Nawet jeżeli ustalone fakty i twierdzenia strony skarżącej wskazują, że w istocie naruszono inny przepis prawa, niewskazany wyraźnie w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wolno brać tej okoliczności pod uwagę (zobacz: B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 183 p.p.s.a., 2016, zamieszczony w LEX). Powyższy pogląd pozostaje zbieżny ze stanowiskiem judykatury. W wyroku z dnia 19 listopada 2014 r. I FSK 1367/13 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 i 176 p.p.s.a. wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie środka odwoławczego, które umożliwi sądowi odwoławczemu odniesienie się do stanowiska sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione. Natomiast w wyroku z dnia 5 października 2010 r. II FSK 760/09 podniesiono, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć czynności w celu ustalenia i wskazania innych, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej, błędów sądu administracyjnego pierwszej instancji. Powyższe poglądy należy podzielić. Podzielić także należy stanowisko wyrażone w orzecznictwie, iż sądowi nie wolno samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, ani w inny sposób korygować (por. wyroki NSA z dnia: 30 marca 2004 r. GSK 10/04, M. Praw. 2004, nr 9, poz. 392; 7 września 2004 r. FSK 102/04, LEX nr 142407). Powyższe uwagi zostały poczynione z uwagi na to, iż sformułowane przez skarżącą zarzuty w żaden sposób nie odnoszą się do przyczyny z powodu której Sąd pierwszej instancji skargę odrzucił. Jak wynika z uzasadnienia zakwestionowanego postanowienia jedynym powodem odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu było przyjęcie, że skarga ta jest niedopuszczalna z powodu niewyczerpania przez skarżącą środków zaskarżenia. Sąd ten wskazał, że skarżąca nie wykazała, iż przed wniesieniem skargi wezwała organ do usunięcia naruszenia wywołanego zaskarżoną uchwałą. Przy czym podstawę odrzucenia skargi stanowił przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga podlega odrzuceniu, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej nie tylko, że nie próbują podważyć zasadności stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, ale w ogóle go nie dotyczą. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym koncentruje się na wykazaniu, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż w realiach tej sprawy nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, podczas gdy zaskarżony akt wprost ingeruje w sferę prawa skarżącej. Natomiast zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż w sprawie nie doszło do naruszenia uprawnień skarżącej, które determinowałyby po jej stronie istnienie legitymacji do złożenia skargi, podczas gdy skarżąca jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja, której realizacja wpłynie bezpośrednio na prawa i obowiązki skarżącej, oddziałując w sposób istotny na szereg praw i obowiązków skarżącej, utrudniając bądź uniemożliwiając ich swobodną realizację, co determinuje zaistnienie interesu prawnego po stronie skarżącej do złożenia skargi. Mając zatem na uwadze podstawę odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazać trzeba, że redakcja przedmiotowej skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji zajętego w postanowieniu z dnia 19 czerwca 2017 r. Skarga kasacyjna nie zawiera bowiem zarzutu mającego na celu podważenie oceny Sądu pierwszej instancji co do niedopuszczalności wniesienia skargi z powodu niewezwania przez skarżącą organu do usunięcia naruszenia wywołanego zaskarżoną uchwałą. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego postanowienia z obrotu. Obydwa zarzuty dotyczą kwestii co do których Sąd pierwszej instancji się nie wypowiedział z uwagi na stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia skargi. A zatem, w okolicznościach tej sprawy, nie mogły one zostać uznane za zasadne. Niezależnie od powyższego, jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), a więc w brzmieniu mającym zastosowanie w tej sprawie (zobacz: przepis przejściowy zawarty w art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej), uzależniał skuteczne wniesienie skargi od uprzedniego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia. Niedopełnienie tego obowiązku przez wnoszącego skargę skutkowało odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (porównaj: postanowienie NSA z 29.10.2015r. II OSK 2554/15). Natomiast z akt sprawy nie wynika, by takie wezwanie do usunięcia naruszenia zostało przez skarżącą wniesione. Reasumując podnieść trzeba, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego, na mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Odnosząc się zaś do wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, iż z uwagi na zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego brak jest podstaw do jego rozpoznawania.