II SA/Kr 590/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 lutego 2017 r. znak: [....] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 11 października 2016 r. znak: [...] orzekł o odmowie zmiany decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta K. znak [...] z dnia 15 października 2013 r. w zakresie zmiany terminu realizacji nasadzeń zastępczych w zamian za usuwane drzewa. W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania, ustalony stan faktyczny oraz przedstawiono stanowisko co do możliwości zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 kpa. W szczególności wskazano, iż nie ma możliwości formalno-prawnych zmiany decyzji [...] , której termin realizacji warunku minął rok temu. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A.S. , Firma " [...] ", ul. [...] , reprezentowany przez radcę prawnego P.Z. . W odwołaniu podniesiono następujące zarzuty: - naruszenie art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez brak zastosowania jego dyspozycji w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, - naruszenia art. 155 kpa poprzez uznanie, że upływ terminu dokonania nasadzeń zastępczych uniemożliwia pod względem formalnoprawnym zmianę decyzji w zakresie terminów nasadzeń zastępczych, - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez uznanie, że wniosek o zmianę decyzji z dnia 9 września 2015 r. nie obejmował zmiany decyzji Prezydenta Miasta K. znak: [...] z dnia 15 października 2013 r., - naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakie przesłanki formalno-prawne uniemożliwiają zmianę decyzji, - naruszenie art. 8 kpa poprzez zastosowanie przepisów w różnym brzmieniu w decyzjach, wydanych w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 20 lutego 2017 r., znak [...] działając na podstawie przepisów art. 83c ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.jedn.: Dz. U. 2016.2134 ze zm.) oraz art. 155 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.jedn.: Dz.U. 2016.23 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że w dniu 18 września 2013 r. do Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek A.S. , Firma "[...] - o wydanie zezwolenia na usunięcie 99 szt. drzew z terenu dz. nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...]. Prezydent Miasta K. wydał decyzję zezwalająca na usunięcie 12 drzew z terenu dz. nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. kolidujących z zamiarem inwestycyjnym pn.: "budowa budynku handlowo-usługowego (sklepy spożywczo-przemysłowe, budowlany, odzieżowe, lokale usługowe oraz lokal gastronomiczny) z garażem podziemnym wraz z wewnętrznymi instalacjami kanalizacji, w tym deszczowej z odprowadzeniem do rowu, drogą wewnętrzną i parkingami, wjazdem oraz siecią kanalizacji sanitarnej, przyłączem wody i kanalizacji sanitarnej, energetycznym SN na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] ptzy ul. [...] w K. oraz sieci wodociągowej na dz. nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] i przyłączem c.o. na dz. nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] jako l etap inwestycji" (decyzja z dnia 15 października 2013 r. znak: [...]). W decyzji wskazano, że zezwolenie wydaje się pod warunkiem zastąpienia ww. drzew innymi drzewami, które należy posadzić na terenie dz. nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obr.[...] przy ul. [...]. Ustalono, że termin realizacji warunku nasadzeń upływa z dniem 30 września 2015r. Ponadto w decyzji naliczono opłatę za usunięcie drzew, a termin uiszczenia tej opłaty zgodnie z art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody odroczono do dnia 15 października 2016r. Zaznaczono, że jeśli posadzone w zamian drzewa zachowają żywotność po upływie 3 lat od dnia ich posadzenia lub nie zachowają żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew podlega umorzeniu - zgodnie z art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody. Należy też zaznaczyć, że ww. decyzja rozstrzyga o części żądania strony, tj. zezwala na usunięcie 12 szt. drzew, natomiast mocą decyzji z dnia 15 października 2013 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. zezwolił na usunięcie 87 szt. drzew. Zezwolenie na usunięcie 87 szt. drzew wydano także pod warunkiem zastąpienia ww. drzew innymi drzewami, które należy posadzić na terenie dz. nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obr.[...] przy ul. [...] . Ustalono, że termin realizacji warunku nasadzeń upływa, tak jak w przypadku decyzji [...], z dniem 30 września 2015r. Dnia 9 września 2015 r. do Wydziału Kształtowania Środowiska UMK wpłynęło pismo, w którym A.S. zwrócił się o przedłużenie terminu nasadzenia drzew określonego w decyzji znak: [...] Po rozpatrzeniu tegoż wniosku Prezydent Miasta K. wydał decyzję z dnia 23 listopada 2015 r. znak: [...] i działając w oparciu o art. 155 kpa zmienił decyzję znak: [...] z dnia 15 października 2013 r., w ten sposób, że słowa "Termin realizacji warunku nowych nasadzeń upływa z dniem: 30-09-2015" zastąpił słowami "Termin realizacji warunku nowych nasadzeń upływa z dniem: 30-09-2016". Pismem z dnia 13 września 2016 r. Wydział Kształtowania Środowiska UMK zwrócił się do A.S. , Firma "[...] " - o przesłanie: dokumentu potwierdzającego posadzenie drzew w wyznaczonych w decyzjach terminach, tj. do 30 września 2015 r. (decyzja z dnia 15 października 2013 r. znak: [...]) oraz do 30 września 2016 r. (decyzja z dnia 15 października 2013 r. znak: [...] ), fotografii posadzonych drzew, szkicu sytuacyjnego ze wskazaniem posadzonych drzew. W odpowiedzi na to ww. pismo A.S. poinformował Wydział Kształtowania Środowiska UMK, że występując w 2015 r. o przedłużenie okresu nasadzeń miano na myśli wszystkie drzewa, tj. 87 plus 12 i dodano, że przez nieuwagę wpisano tylko jeden numer decyzji. Wskazano także, że jeszcze nie dokonano nasadzeń, ponieważ Zarząd Zieleni Miejskiej na ich pismo z dnia 18 sierpnia 2016 r. z prośbą o potwierdzenie miejsc nasadzeń wskazał dokładne miejsca nasadzeń i wyznaczył termin do 15 listopada 2016 r. W piśmie zwrócono się na wyznaczenie nowego terminu nasadzeń. Prezydent Miasta K. dnia 11 października 2016 r. wydał dwie decyzje: - znak: [...] o odmowie zmiany decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta K. znak [...] z dnia 15 października 2013 r. w zakresie zmiany terminu realizacji nasadzeń zastępczych w zamian za usuwane drzewa ujęte w przedmiotowej decyzji, - [...] o zmianie decyzji znak: [...] z dnia 15 października 2013 r., w ten sposób, że słowa "Termin realizacji warunku nowych nasadzeń upływa z dniem: 30-09-2016" zastąpił słowami "Termin realizacji warunku nowych nasadzeń upływa z dniem: 15-11-2016". Kolegium wskazało, iż w przypadku ubiegania się o zezwolenie na wycinkę drzew, organ może uzależnić swoją zgodę od przesadzenia wycinanych drzew w inne miejsce lub dokonania nasadzeń zastępczych. W zezwoleniu, w którym uzależniono wycinkę od nasadzeń następczych, organ wskazuje termin wykonania nasadzeń. Zgodnie z art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z brzmienia cyt. przepisu wynika więc, że dla zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, tj.: (1) za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, (2) zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, (3) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Kolegium wskazało, iż zmiana decyzji określającej obowiązek przesądzeń lub nasadzeń zastępczych jest dopuszczalna i zmiana może dotyczyć terminu nasadzenia. Należy dopuścić możliwość żądania zmiany decyzji w każdym czasie, byleby do momentu upływu terminu określonego w decyzji. Jednoznacznie przesądził o tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2017 roku (II OSK 1165/15), w którym stwierdził, że dopuszczalna jest możliwość zmiany zezwolenia co do terminu wykonania nasadzeń zastępczych, ale tylko wówczas, gdy określony w zezwoleniu termin na wykonanie tego warunku jeszcze nie upłynął. Tym samym, pamiętać należy, że zmiana decyzji w zakresie obowiązku dokonywania nasadzeń zastępczych lub przesądzeń jest możliwa, ale wniosek w tym zakresie należy złożyć przed terminem upływu okresu do wykonania takich obowiązków. Po upływie terminu, jaki organ wyznaczył do dokonania nasadzeń zastępczych lub przesądzeń, nie będzie możliwa zmiana rodzaju, zakresu ani terminu wykonania obowiązku. Mając powyższe na względzie, w przedmiotowej sprawie zasadna jest odmowa zmiany decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta K. znak [...] z dnia 15 października 2013 r. w zakresie zmiany terminu realizacji nasadzeń zastępczych, ponieważ wynikający z tej decyzji termin nasadzeń zastępczych został ustalony na 30 września 2015 r., a wniosek o zmianę terminu nasadzeń zastępczych złożono w dniu 26 września 2016 r. - czyli po wyznaczonym terminu. Kolegium nie ma wątpliwości, iż wniosek z dnia 9 września 2015 r. nie obejmował zmiany decyzji Prezydenta Miasta K. znak: [...] z dnia 15 października 2013 r, ponieważ wyraźnie zaznaczono i podkreślono w tym piśmie, iż dotyczy sprawy o sygn. [...]. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.S. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego: - art. 155 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku - o ochronie przyrody, poprzez bezzasadne odmówienie dokonania zamiany decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 15 października 2013 roku, znak [...] w zakresie zmiany terminu realizacji nasadzeń zastępczych w zamian za usuwane drzewa ujęte w przedmiotowej decyzji, - art. 7 i 77 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędną ocenę zebranych dowodów, - art. 8 w związku z art. 107 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, - naruszenie art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji, zamiast jego uchylenia. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. o odmowie zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. Podstawową kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie, czy można wystąpić ze skutecznym wnioskiem o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., po tym gdy upłynął termin na dokonanie czynności określony w tej decyzji. Wskazać należy, że zgodnie z art. 107 § 2 Kpa, przepisy szczególne mogą określać także inne (niż wymienione w par.§ 1 składniki, które powinna zawierać decyzja. Zatem termin dokonania nasadzeń zastępczych przewidziany w art. 83 ust. 3 ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.- według stanu prawnego z dnia wydania decyzji zezwalającej na wycinkę drzew ) jest takim właśnie dodatkowym składnikiem decyzji administracyjnej. Za termin końcowy uznaje się dodatkowe postanowienie decyzji administracyjnej ograniczające w czasie powinności i prawa powstałe za jej przyczyną (T. Kiełkowski, Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej, Warszawa 2012, s. 190) Upływ terminu powoduje zatem wygaśnięcie owej powinności powstałej na skutek określenia terminu, a co za tym idzie - niemożność zmiany tego terminu. Konsekwencją powyższego musi być uznanie, że skuteczność wniosku o zmianę terminu wyznaczonego do dokonania nasadzeń następczych zależy od jego złożenia przed upływem wyznaczonego terminu. Zgodnie z przepisem art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ skarżący decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 15 października 2013 r. nabył prawo do usunięcia 12 drzew, z jednoczesnym obowiązkiem dokonania nasadzeń zastępczych w terminie do dnia 30 września 2015 r. Wniosek o zmianę tej decyzji, w zakresie terminu wykonania nasadzeń zastępczych złożony został w dniu 26 września 2016 r., a zatem rok po upływie terminu wyznaczonego w decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", a zatem takich, których cel nie został jeszcze zrealizowany. W praktyce judykacyjnej nie budzi wątpliwości, że wniosek o dokonanie zmiany decyzji ostatecznej może stanowić przedmiot rozpoznania przez organ administracji publicznej tylko wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym. Określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje, że decyzja ta wygasa z upływem terminu, na który została wydana (zob. wyrok NSA z 17 września 2009 r. II OSK 1406/08, CBOiS). Podobnie, w wyroku z 13 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 134/14, CBOiS) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zastrzeżenie terminu w decyzji ma ten skutek, że po jego upływie decyzja wygasa, co oznacza, że nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony. Skoro zatem po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 k.p.a. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo" oznacza że określone w decyzji uprawnienie lub obowiązek musi być określone decyzją (kształtować sytuację strony) w dacie dokonywania jej zmiany. Nie można uchylić lub zmienić decyzji w sytuacji gdy z uwagi na upływ terminu nastąpiło jej wygaśnięcie. Taka decyzja bowiem nie kształtuje już sytuacji prawnej strony. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016r., II OSK 2468/14). Poglądy te Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela, co oznacza, że po roku od upływu oznaczonego w decyzji terminu wykonania nasadzeń zastępczych, nie była możliwa jego zmiana. Zatem zarzuty skargi w zakresie niewłaściwego zastosowania przez organ art. 155 p.p.s.a. w zaskarżonej decyzji, nie mogły odnieść skutku. Nie są też uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i 77 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędną ocenę zebranych dowodów. Skarżący wskazuje, że wniosek z dnia 9 września 2015 r. o zmianę drugiej z wydanych na jego rzecz decyzji (znak [...]) zezwalającej na wycinkę 87 drzew, w istocie dotyczył obu decyzji, a więc również tej, której zmiany w kontrolowanym postepowaniu odmówiono (znak [...]). Jednak rację ma organ, że jeśli nawet omyłkowo we wniosku skarżący wpisał wyłącznie numer jednej decyzji (dotyczącej 87 drzew), to po otrzymaniu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 23 listopada 2015 r., rozstrzygającej pozytywnie wniosek z dnia 9 września 2015 r. a dotyczącej wyłącznie zmiany terminu nasadzeń zastępczych w zamian za wycinkę 87 drzew (k. [...] akt adm.), w żaden sposób się od niej nie odwołał i nie wskazał, że rozstrzygniecie nie wyczerpuje całości żądania. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa (według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji) uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji czyni zadość tym wymaganiom, gdyż dostatecznie jasno wyjaśnia przyczyny rozstrzygnięcia – tj. zastosowane przepisy i ich wykładnię w kontekście stanu faktycznego sprawy. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 8 Kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Prezydent Miasta K. dwukrotnie zmienił w trybie art. 155 Kpa decyzje z dnia 15 października 2013 r. znak [...] w zakresie wyznaczenia daty, do której skarżący był obowiązany wykonać nasadzenia zastępcze, uwzględniając okoliczności zgłaszane we wnioskach przez skarżącego, które to wnioski składane były każdorazowo w terminie obowiązywania warunku dokonania nasadzeń zastępczych (decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 23 listopada 2015 r. k. [...] oraz decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 11 października 2016 r. k. [...]). Jednak nie można czynić organowi zarzutu, że odmówił w kontrolowanym postepowaniu zmiany decyzji znak [...] , skoro wniosek złożony został po upływie roku od daty wygaśnięcia terminu wykonania nasadzeń, gdyż jak wyżej wskazano, byłaby to zmiana niedopuszczalna z punktu widzenia obowiązującego prawa. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.