II OSK 2645/17

Dnia 17 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 480/17 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. II SA/Kr 480/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyniku rozpoznania skargi [...], uchylił postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego, działając na podstawie art. 128 § 1, 1a i 2 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 2 lit. a i art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.), orzekł, że ciążący na [...]obowiązek wykonania rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...], objęty tytułem wykonawczym z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo za zobowiązanego [...], na jego koszt i niebezpieczeństwo, informując jednocześnie, że przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego wynosi 31800 zł oraz wzywając zobowiązanego do wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego w wysokości 15900 zł. W wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wskazał, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia [...] sierpnia 1995 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] września 1995 r., w której nakazano [...] rozbiórkę samowolnie zrealizowanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Białej Wyżnej. W decyzji tej określono termin wykonania rozbiórki do dnia 30 maja 1996 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] września 1995 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 1995 r. w części określenia terminu rozbiórki, odmawiając równocześnie stwierdzenia nieważności tej decyzji w pozostałej części. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu nadzoru z dnia [...] czerwca 2014 r., od której skargę [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnie oddalił wyrokiem z dnia 20 lutego 2015 r. sygn. VII SA/Wa 1860/14. Wobec ustalenia, że nakaz nałożony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia [...] sierpnia 1995 r. nie został wykonany, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego w dniu [...] lipca 2013 r. wystawił wobec [...] tytuł wykonawczy nr [...]. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r., którym PINB w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego odmówił uwzględniania zarzutów zgłoszonych przez skarżącego. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. została nałożona przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na skarżącego grzywna w wysokości 103332,32 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...]. Organ wyjaśnił, że orzeczone wykonanie zastępcze jest konsekwencją niewykonania przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego, pomimo zastosowanego uprzednio środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Gdyby zobowiązany doprowadził do wykonania ciążącego na nim obowiązku we własnym zakresie (np. zlecając wykonanie robót wybranemu przez siebie przedsiębiorcy po ustalonej z nim cenie), uniknąłby ponoszenia kosztów wykonania zastępczego. Ich wysokość, jak zauważył organ, wynika ze sporządzonego kosztorysu robót rozbiórkowych, w którym określono wartość robót na kwotę 31814,22 zł. Skargę [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił, uchylając oba postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. oraz z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego. Sąd I instancji wskazał, że do skargi została dołączona kopia umowy majątkowej małżeńskiej z dnia 17 listopada 2016 r. rep. A nr [...], na podstawie której małżonkowie [...] rozszerzyli wspólność ustawową małżeńską na dotychczasowe majątki osobiste każdego z małżonków tj. na wszystkie nieruchomości, ruchomości oraz prawa majątkowe nabyte pod dowolnym tytułem prawnym zarówno przed zawarciem małżeństwa, jak i w czasie jego trwania, w tym na majątek osobisty Józefa Koszyka. Umowa ta zawarta została przed wydaniem przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r., co oznacza, że w dacie orzekania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie [...] była współwłaścicielką działki nr [...], na której stoi budynek mieszkalny objęty egzekucją. Zgodnie z art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Sąd I instancji wskazał, że przepis ten dotyczy sytuacji, gdy wskutek zjawisk różnego rodzaju, w szczególności w wyniku czynności cywilnoprawnych, występuje następstwo prawne i dochodzi do przejścia obowiązku na inny podmiot. Może to nastąpić przez przekształcenie zobowiązanego w nowy podmiot prawa albo - jak to miało miejsce w niniejszym przypadku - w wyniku zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek. W rozpoznawanej sprawie zawarcie majątkowej umowy małżeńskiej rozszerzającej wspólność ustawowa małżeńską, jak zauważył Sąd, spowodowało taki skutek, że [...]nie jest (i nie był w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia) jedynym właścicielem nieruchomości, na której posadowiony jest budynek objęty egzekucją. W konsekwencji należało przyjąć, że egzekwowany obowiązek obciąża obecnie oboje współwłaścicieli, w tym również [...]jako następcę prawnego zobowiązanego, czyli nabywcę współwłasności nieruchomości, na której położony jest budynek objęty nakazem rozbiórki. W tej sytuacji – na podstawie art. 28a cyt. ustawy, zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych, a takim środkiem jest wykonanie zastępcze, może nastąpić dopiero po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił naruszenie art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia, że w przypadku, gdy postępowanie egzekucyjne jest prowadzone wobec inwestora, który zarówno w dacie wydania decyzji ostatecznej nakładającej obowiązek, jak i w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego był właścicielem budynku objętego nakazem rozbiórki, zawarcie umowy majątkowej małżeńskiej rozszerzającej wspólność ustawową na dotychczasowe majątki osobiste każdego z małżonków powoduje przejście obowiązku na następcę prawnego zobowiązanego, a obowiązek rozbiórki obciąża oboje współwłaścicieli. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi również naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezasadne uchylenie obu postanowień wskutek błędnego przyjęcia, że w rozpatrywanym stanie faktycznym doszło do przejścia obowiązku, o którym mowa w art. 28a ww. ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podważył dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazując, że w dacie orzekania skarżący pozostawał współwłaścicielem budynku objętego nakazem rozbiórki i ma możliwość wykonania ciążącego na nim obowiązku. Obowiązek ten obciąża skarżącego jako inwestora, nie zaś oboje współwłaścicieli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zarzucił Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która skutkowała wadliwym przyjęciem, że w kontrolowanej sprawie doszło do przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, przez co zaskarżone postanowienie w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego powinno obejmować jako adresata nie tylko skarżącego, ale również jego żonę jako współwłaścicielkę budynku mieszkalnego. Należy przypomnieć, że art. 28a ww. ustawy stanowi, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Nie budzi wątpliwości stanowisko, że powyższy przepis ma charakter procesowy regulujący tok czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny w sytuacji wstąpienia w miejsce zobowiązanego jego następcy prawnego. Nie stanowi on zatem samodzielnej materialnoprawnej podstawy ustalenia sukcesji (por. P. Ostojski, Następstwo prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, PiP 2011, nr 7-8, s. 121). Następstwo prawne, o którym mowa w art. 28a cyt. ustawy, odnosi się do zmiany, jaka w trakcie przymusowego wykonania obowiązku, zaszła w stosunku do osoby zobowiązanej, będącej stroną stosunku materialnego ukształtowanego treścią decyzji ostatecznej objętej egzekucją. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przy określaniu tego, czy dane zdarzenie prawne zaistniałe podczas prowadzenia postępowania egzekucyjnego prowadzi do przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym z zobowiązanego na następcę prawnego zobowiązanego, uwzględnić trzeba nie tylko skutki jakie przepisy prawa przypisują takiemu zdarzeniu, ale również charakter danego obowiązku. Skutkuje to tym, że zasadniczym wymogiem w niniejszej sprawie było ustalenie przez Sąd I instancji, czy na egzekwowany nakaz rozbiórki wynikający z decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] września 1995 r. mogła mieć wpływ czynność prawna polegająca na włączeniu do majątku wspólnego, na mocy umowy rozszerzającej ustawową wspólność małżeńską, nieruchomości budynkowej należącej do majątku osobistego zobowiązanego. Powyższego ustalenia Sąd powinien był dokonać, mając na uwadze tak treść decyzji kształtującej obowiązek zobowiązanego, jak i biorąc pod uwagę treść przepisów prawa budowlanego, w szczególności art. 52 Prawa budowlanego, normującego zakres podmiotowy obowiązku dokonania rozbiórki. Kierunek nadawany wykładni powyższego przepisu rozstrzyga o tym, jaki podmiot może stać się adresatem nakazu rozbiórki podlegającej egzekucji administracyjnej, przez co nie tylko utrata bytu prawnego przez tenże podmiot, ale również utrata określonych cech tego podmiotu będą determinować ocenę tego, czy w sprawie można mówić o ziszczeniu się warunku prowadzącego do zmiany treści wskazanego obowiązku (przejścia obowiązku z zobowiązanego na jego następcę prawnego). Nie budzi wątpliwości wniosek, że wskazaną umowę małżeńską zawartą przez skarżących w dniu [...]listopada 2016 r. dopuszcza art. 47 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r., poz. 2082) i jest ona uznawana za czynność prawną rozporządzającą, prowadzącą do zbycia przedmiotu wchodzącego w skład majątku osobistego jednego z małżonków (por. uchwała SN z dnia 15 stycznia 1992 r. sygn. III CZP 142/91, OSNC 1992/7-8/130). Wynikająca ze stosunku małżeństwa wspólność ustawowa ma charakter współwłasności łącznej i bezudziałowej, toteż wskutek zawarcia wskazanej wyżej umowy oboje małżonkowie stali się podmiotami prawa własności masy majątkowej, w skład której wszedł przedmiot (budynek mieszkalny) dotąd pozostający w majątku osobistym skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie wywodząc, że skarżąca poprzez zawartą umowę stała się współwłaścicielką nieruchomości budynkowej objętej nakazem rozbiórki, powinien był mieć na uwadze przy kontroli zaskarżonego postanowienia z dnia z dnia 3 lutego 2017 r. jednakże to, czy powyższa czynność cywilnoprawna miała charakter relewantny, tj. przepisy administracyjnego prawa materialnego nakazywały uwzględnić jej skutki w odniesieniu do przyjęcia, kto jest podmiotem zobowiązanym do wykonania egzekwowanego obowiązku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie poczynił odnośnie do tejże kwestii jakichkolwiek ustaleń, pomimo że – jak to zostało zauważone wcześniej – miała ona pierwszoplanowe znaczenie, gdyż zagadnienie związane z tym, czy obowiązek nakazu rozbiórki obiektu budowlanego obciąża każdorazowego jego (współ)właściciela nie jest objęte dyspozycją art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale wynika z treści art. 52 ustawy – Prawo budowlane przyjmującego, że czynności nakazanych decyzją organu nadzoru budowlanego na swój koszt powinien dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Powyższy przepis stanowił podstawę ukształtowanego decyzją Wojewody Nowosądeckiego stosunku administracyjnoprawnego i oddziaływał na ustalenia określające przeciwko komu powinna być skierowana egzekucja administracyjna. Zwrócić uwagę trzeba, że powyższa regulacja obowiązek administracyjnoprawny określonego podmiotu jedynie w sposób względny wiąże z prawem do dysponowania rzeczą jako właściciel, przez co wpływ umowy kształtującej ustrój majątkowy pomiędzy małżonkiem – adresatem nakazu rozbiórki a jego współmałżonkiem powinien był zostać oceniony przez Sąd przez pryzmat tego, czy jej zawarcie faktycznie uniemożliwiało wykonanie obowiązku przez skarżącego Józefa Koszyka - adresata decyzji rozbiórkowej jako inwestora robót budowlanych. Postępowanie egzekucyjne jest prowadzone w stosunku do podmiotu wskazanego w decyzji organu, toteż o ewentualnym następstwie prawnym wynikającym z aktualnej zmiany właściciela nieruchomości (obiektu budowlanego) można mówić wyłącznie wtedy, gdy przepisy prawa materialnego kształtujące egzekwowany obowiązek ze względu na jego istotę wymuszają uznawanie za zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym każdorazowego podmiotu dysponującego tytułem prawnym (prawem własności) do nieruchomości. W świetle art. 52 ustawy – Prawo budowlane tego rodzaju ustalenia interpretacyjnego nie da się jednakże poczynić, albowiem powyższy przepis w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego likwidacją stanu niezgodnego z prawem obciąża przede wszystkim nie właściciela samowolnie wykonanego obiektu budowlanego, ale inwestora jako sprawcę samowoli. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela ten kierunek wykładni, zgodnie z którym zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości, gdy znajduje się ona w jego władaniu, co pozwala mu wykonać nałożony na niego obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. II OSK 1070/05). W przywołanym w skardze kasacyjnej przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2016 r. sygn. II OSK 3252/14 trafnie w tym względzie zauważa się, że zmiana właściciela działki, na której posadowiony jest obiekt budowlany podlegający rozbiórce nie może spowodować skutku w postaci przejścia obowiązku jego rozbiórki na nowego właściciela nieruchomości, gdy poprzedni właściciel w świetle ustaleń przyjętych w toku prowadzonej przeciwko niemu egzekucji ma możliwość wykonania ciążącego na nim obowiązku. W rozpoznawanej sprawie skarżący [...]wskutek zawartej umowy małżeńskiej nie utracił w żaden sposób uprawnień właścicielskich do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...], gdyż rozszerzenie wspólności ustawowej małżeńskiej na dotychczasowe majątki osobiste obojga skarżących nie prowadziło do pozbawienia skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością. Oznacza to, że organy egzekucyjne w prowadzonym w stosunku do skarżącego postępowaniu egzekucyjnym zasadnie uznawały go za zobowiązanego i prawidłowo adresatem wydanego postanowienia w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego uczyniły samego skarżącego. Możliwości zaistnienia następstwa prawnego i sukcesji obowiązków polegających na wykonaniu na swój koszt rozbiórki nie można było tym samym wywodzić wyłącznie z charakteru rzeczowego przypisywanego aktowi administracyjnemu nakazującemu rozbiórkę, gdyż następstwo prawne w odniesieniu do tego aktu cechuje się określoną złożonością. Ma ona związek z tym, że sferę ścisłego powiązania obowiązku rozbiórki z przedmiotem, który jej podlega a nie jej właścicielem, współkształtuje konieczność objęcia procedurą i jej dolegliwościami przede wszystkim sprawcy samowoli budowlanej, co nieuzasadnionym czyni zwolnienie od tego obowiązku inwestora (poprzez uznanie, że doszło do przeniesienia obowiązku) w każdym przypadku, gdy wynikający z decyzji organu nadzoru budowlanego obowiązek nałożony na sprawcę samowoli - w świetle aktualnego stanu prawnego przedmiotu podlegającego rozbiórce - pozostaje wykonalny. Mając na uwadze powyższe, zasadnym okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskutek błędnego uznania, że w rozpatrywanym stanie faktycznym doszło do przejścia obowiązku, o którym mowa w art. 28a ww. ustawy, przez co wykonanie zastępcze, jak błędnie uznał Sąd, mogło nastąpić dopiero po wystawieniu nowego tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Mając na uwadze, że w kontrolowanej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę [...]na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...]lutego 2017 r. rozpoznał i ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stwierdzając, by zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa w stopniu nakazującym wyeliminowanie ww. postanowienia z obrotu prawnego. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że w rozpoznawanej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.