I OSK 1832/18

Dnia 19 grudnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 493/17 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 24 października 2017 r. (sygn. akt IV SA/Gl 493/17), oddalił skargę M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. G. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowienia organu II instancji pomimo, że w sytuacji, w której strona wraz z wniesieniem odwołania składa wniosek o przywrócenie terminu wniesienia odwołania, to organ odwoławczy w pierwszej kolejności rozpatruje ten wniosek i jeżeli w wydanym postanowieniu odmówi przywrócenia terminu wniesienia odwołania, to wyłączona zostaje możliwość odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., gdyż postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zawiera samo w sobie stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu - tym samym postanowienie to winno zostać uchylone, 2) art. 111 § 2 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której ewentualne funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu przy jednoczesnym kontynuowaniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi na uprzednie postanowienie organu II instancji w przedmiocie odmowy przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pozbawiałoby skarżącą możności obrony swych praw i naruszałoby konstytucyjne prawo skarżącej do sądu, prowadząc do sytuacji, w której ciągle możliwe byłoby uchylenie postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a prawomocne byłoby już postanowienie stwierdzające uchybienie terminu. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie przedmiotowego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, połączenie niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. akt IV SA/Gl 492/17 w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia w oparciu o art. 193 w zw. z art. 111 § 2 p.p.s.a., gdyż pozostają one ze sobą w związku oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega więc na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2, Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty w niej podniesione są nieuzasadnione, a częściowo także niewłaściwie skonstruowane. Całkowicie chybiony, a jednocześnie także błędnie sformułowany okazał się zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. Po pierwsze powołany przez autora skargi kasacyjnej art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. nie istnieje. Przepis ten nie posiada bowiem jednostki redakcyjnej w postaci § 1 i 2. W konsekwencji, brak takiego przepisu w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu. W samym zaś art. 1 p.p.s.a. zawarto definicję sprawy sądowoadministracyjnej, przy czym Sąd I instancji uznał, że z taką właśnie sprawą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skoro rozpoznał skargę na postanowienie organu administracji publicznej. Dokonał zatem kontroli działalności administracji publicznej i kontroli tej dokonał pod względem zgodności z prawem. Na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty oparte na naruszeniu przepisów postępowania, zmierzające do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 134 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Skarżąca kwestionowała natomiast możliwość wydania - na podstawie art. 134 k.p.a. - odrębnego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do dokonania tej czynności procesowej, w sytuacji, w której wraz z odwołaniem wniosła jednocześnie wniosek o przywrócenie uchybionego terminu, a organ w wydanym postanowieniu odmówił jego przywrócenia. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., II OSK 2126/12, LEX nr 1497908). Treść art. 134 k.p.a. będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje bowiem na obowiązek organu odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia (por. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 134 k.p.a., teza 9, LEX 2010r.). Natomiast wydanie postanowienia na podstawie art. 58 i 59 k.p.a. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania załatwia tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu. W postanowieniu tym organ odwoławczy nie wypowiada się natomiast co do czynności, jaką jest wniesienie odwołania. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie jest więc dopuszczalne wyłącznie w przypadku uprzedniego przywrócenia terminu do dokonania danej czynności, gdyż w takim przypadku ustają okoliczności obligujące organ do wydania postanowienia, zgodnie z art. 134 k.p.a. Odmowa przywrócenia terminu do wniesienia zaskarżenia otwiera natomiast drogę do wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu, w którym organ wypowiada się co do czynności wniesienia środka odwoławczego - zażalenia bądź odwołania. Nie można zatem przyjąć, że w razie wydania przez organ odwoławczy postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wykluczone jest wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie tego terminu (por. A. Wróbel w Komentarzu do art. 134 k.p.a., teza 19, LEX/el 2018; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 588/12, LEX nr 1559823). W rozpatrywanej sprawie taka właśnie sytuacja zachodziła. Zaskarżone postanowienie zostało bowiem podjęte po wydaniu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 111 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niepołączenie do wspólnego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ze sprawą sygn. akt IV SA/Gl 492/17 ze skargi na postanowienie SKO o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wskazać bowiem trzeba, iż połączenie kilku oddzielnych spraw na podstawie powołanego przepisu w celu ich łącznego rozpoznania (rozstrzygnięcia) jest uprawnieniem (nie obowiązkiem) sądu, ma charakter techniczny, organizacyjny i należy do pojęć z zakresu tzw. ekonomii procesowej. Nie powoduje powstania jednej nowej sprawy. Połączone sprawy zachowują nadal swoją odrębność i samodzielność. Strona skarżąca zdaje się natomiast nie dostrzegać, że każda z w/w spraw dotyczy de facto różnych stanów faktycznych (w sprawie niniejszej organy ustalały, czy zachowany został termin do wniesienia odwołania, zaś w sprawie IV SA/Gl 492/17 przedmiotem oceny były wskazywane przez skarżącą okoliczności uchybienia terminu do wniesienia odwołania). Inne były również podstawy prawne wydanych w tych sprawach rozstrzygnięciach. Połączenie rzeczonych spraw do wspólnego rozpoznania, a przede wszystkim rozstrzygnięcia skutkowałoby wydaniem jednego wyroku i sporządzeniem jednego uzasadnienia, co z uwagi powyższe, nie było możliwe. Zasadnie zatem skarga z dnia 7 maja 2017 r. w której skarżąca zaskarżyła oba postanowienia SKO z dnia [...] kwietnia 2017 r. została rozdzielona. Poza tym ewentualne naruszenie art. 111 § 2 p.p.s.a. nie jest uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych samych przyczyn brak było również podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o łączne rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy niniejszej ze sprawą I OSK 1831/18 (IV SA/Gl 492/17). Na marginesie należy jedynie wskazać, że Sąd I instancji obie sprawy rozpoznawał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w tym samym dniu, tj. 24 października 2017 r. Podsumowując, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok – akceptujący stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu – jest zgodny z prawem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.).