II SAB/Gd 8/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność A sp. z o.o. z siedzibą w G. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w zakresie bezczynności, 3. przyznaje od A sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz skarżącego A. K. sumę pieniężną do wysokości 3.000 zł. (słownie złotych: trzy tysiące)., 4. zasądza od A Sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 zł. (słownie złotych: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2013 r. A. K. (dalej jako "skarżący) wystąpił do A. z wnioskiem o udzielenie w terminie 14 dni informacji publicznej dotyczącej organizacji kontroli biletów w autobusach spółki. Jednocześnie skarżący wskazał, że informacje winny być aktualne na dzień doręczenia wniosku. Pismem z dnia 25 stycznia 2016 r. nadanym za pośrednictwem spółki skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu. Powyższa skarga nie została przekazana sądowi. Postanowieniem z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SO/Gd 9/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na wniosek A. K. (dalej jako "Skarżący") wymierzył A. grzywnę w wysokości 1.000 zł. za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu zażalenia A. postanowieniem z dnia 1 grudnia 2016 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i wymierzył A. grzywnę w wysokości 500 zł. Mimo to spółka w dalszym ciągu nie przekazała skargi, o której wyżej mowa. Wnioskiem z dnia 20 lutego 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi. W skardze skarżący wniósł o: 1. Uznanie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, 2. Zobowiązanie strony przeciwnej do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 3. Zakreślenie organowi 14 dniowego terminu na załatwienie sprawy, 4. Uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, 6. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 7. Zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z dnia 20 czerwca 2017 r. A. wniosła o oddalenie skargi i "zasadzenie od Skarżącego kosztów postępowania zażaleniowego". Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśli przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), zwana dalej u.d.i.p., polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega ocenie z punktu widzenia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Oznacza to, że udostępnienie informacji objętej wnioskiem może nastąpić wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz, że jest on w posiadaniu informacji o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie podkreślić należy, że Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 zagwarantowała obywatelowi podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, o czym stanowi art. 61 ust. 2 ustawy zasadniczej. Ograniczenie prawa, o którym mowa, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, co wynika z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W tym kontekście wskazać również należy na art. 54 ust. 1 Konstytucji, zapewniający każdemu wolność pozyskiwania informacji. Z przywołanych przepisów Konstytucji RP wynika, że prawo dostępu do informacji jest zasadą, a wszelkie ograniczenia są wyjątkami, które należy interpretować w sposób ścisły. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2003 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA 837/03 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), formułując pogląd, wedle którego ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest dostęp do informacji publicznej. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. W ocenie sądu żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 28 kwietnia 2013r. informacja - dotycząca ilości osób uprawnionych do kontroli biletów, formy ich zatrudnienia, zasad wynagradzania za te usługi oraz wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów stanowi informacją publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.. W tym miejscu przypomnieć zatem jedynie należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Mając na uwadze treść art. 1 i art. 6 ustawy, uprawnione jest stwierdzenie, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Należy także wskazać, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., podmiotami zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Termin "zadania publiczne", którym posłużył się ustawodawca w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" użytego w cytowanym na wstępie art. 61 Konstytucji RP. Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, gdyż sformułowanie "zadania publiczne" pomija element podmiotowy, co oznacza, że zadania tego rodzaju mogą być wykonywane przez różne podmioty, w tym też niebędące organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, zaś wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych prawa podmiotowych obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, Baza Orzeczeń LEX nr 737513). Według art. 7 ust. 1 zdanie 1. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) – określanej dalej w skrócie jako "u.s.g.", zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania te obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego (vide art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g.). Również przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1867 ze zm.) przewiduje, że organizatorem publicznego transportu zbiorowego, zwanym dalej "organizatorem", właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest gmina. Stanowi o tym także art. 4 ust. 1 pkt 9 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wskazując przy definicji organizatora publicznego transportu zbiorowego na jednostkę samorządu terytorialnego. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 14 wskazanej wyżej ustawy definiuje publiczny transport zbiorowy jako powszechnie dostępny regularny przewóz osób wykonywany w określonych odstępach czasu i po określonej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej. Z przesłanych przy piśmie A. z dnia 20 czerwca 2017 r., odpisu Krajowego Rejestru Sądowego nr [..] Spółki oraz postanowienia Sądu Rejonowego Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego sygn. akt [..] z dnia 28 lutego 2017 r. jak i z treści tego pisma wynika, że przedmiotem działalności spółki do dnia 28 lutego 2017 r. były usługi transportu pasażerskiego. Wskazane wyżej zadania Spółka mogła wykonywać jako operator publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym bądź jako przewoźnik w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 11 tej ustawy. Powyższe pozwala na przyjęcie, że działalność A. w zakresie transportu pasażerskiego lądowego dotyczy zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.. Co za tym idzie spółka do dnia 28 lutego 2017 r. była podmiotem co do zasady zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 28 kwietnia 2013 r. i A. powinna zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. udzielić żądanej informacji albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, albo decyzję o umorzeniu postępowania, bądź zawiadomić wnioskującego, że informacji tej nie posiada. Do momentu wniesienia skargi spółka nie ustosunkowała się do wniosku skarżącego we wskazany wyżej sposób. Spółka pozostawała zatem w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego a bezczynność ta miała charakter rażący z uwagi na blisko czteroletni okres kiedy uporczywe jej zaniechanie skutkowało pozbawieniem skarżącego uprawnień zagwarantowanych Konstytucją. Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność, Sąd musi jednakże uwzględnić stan faktyczny z daty orzekania. Jeżeli bowiem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność Spółka przestała być zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej, nie pozostaje ona w stanie bezczynności. Jak wyżej wskazano przedmiotem działalności A. w chwili rozpoznania skargi nie są usługi transportu pasażerskiego. Tym samym nie pozostaje ona w stanie bezczynności i w tym zakresie zasadnym było umorzenie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przedmiotowej sprawie zasadnym było w ocenie sądu przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł. Należy bowiem zauważyć, iż wieloletnie zaniechanie spółki w udostępnieniu informacji publicznej, w sytuacji zaprzestania wykonywania zadań publicznych przed rozpoznaniem skargi, trwale pozbawiło skarżącego prawa do udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym jego wnioskiem. Jednocześnie podkreślić należy, iż w ocenie sądu zaniechanie to było to skutkiem uporczywego i zaciekłego postępowaniem spółki. Powyższą ocenę potwierdza okoliczność, iż mimo ukarania spółki grzywną za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej skarga ta nie została przekazana do dnia rozpoznania sprawy. Na wniosek skarżącego sąd rozpoznał zatem skargę w trybie określonym w art. 55 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.