II SA/Rz 877/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej -skargę oddala- II SA/Rz 877/16 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 19 lutego 2016 r. JS zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie uwierzytelnionych urzędowo odpisów dokumentów, wytworzonych podczas przeprowadzonej przez ten organ w dniu 29.1.2012 r. kontroli stanu technicznego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr 1316/3 w [...], tj. protokołu kontroli wraz z załącznikami (szkicem sytuacyjnym i kolorowymi zdjęciami). Uzasadniając swoje żądanie wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r. II OSK 2729/13, którym oddalono skargę kasacyjną JS od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2013 r. II SA/Rz 260/13 oddalającego skargę na bezczynność PINB w [...] w przedmiocie udostępnienia kopii protokołu kontroli wraz z załącznikami. Odpowiadając na ten wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia 1 marca 2016 r. powiadomił skarżącego, że żądanie udostępnienia uwierzytelnionych dokumentów może nastąpić w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". Organ może udostępnić dokumenty w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.) – dalej: "u.d.i.p.", jednakże bez ich uwierzytelnienia. Ponadto powiadomiono skarżącego, że PINB nie może udostępnić kolorowych zdjęć z uwagi na brak możliwości technicznych. Pismem z dnia 9 marca 2016 r. JS podtrzymał w całości swój wniosek, kwestionując stanowisko organu o braku możliwości udostępnienia uwierzytelnionych odpisów dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 14 i art. 16 u.d.i.p., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że na skutek uprzedniego podania JS i w toku rozpoznawania jego skargi na działanie PINB w [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przy piśmie z 5 lutego 2013 r. wydał wnioskodawcy kopię protokołu z kontroli z informacją, że żądanie uwierzytelnienia protokołu kontroli nie jest zasadne. Podobnie orzekł WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 4 czerwca 2013 r., II SAB/Rz 30/13, który rozpoznawał skargę na bezczynność PINB w [...]. W odpowiedzi na wniosek z 19 lutego 2016 r. organ powiadomił wnioskodawcę o braku możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji w formie określonej we wniosku (brak możliwości technicznych wykonania zdjęć kolorowych oraz brak przewidzianych w ustawie możliwości przekazania uwierzytelnionych dokumentów), a wnioskodawca, w ustawowo określonym 14-dniowym terminie, nie złożył wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanej w powiadomieniu. W tej sytuacji organ zobowiązany był do umorzenia postępowania w sprawie, zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W odwołaniu od tej decyzji JS wniósł o jej uchylenie. Podniósł, że organ nie odniósł się w ogóle do "treści uzasadnienia prawomocnego wyroku" Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r. II OSK 2729/13. W ocenie skarżącego, skoro organ nie odniósł się do ww. wyroku, jak i wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 4 czerwca 2013 r. II SAB/Rz 30/13, to nie wskazał i nie potwierdził, że obecnie zawisła sprawa o udostępnienie informacji publicznej jest sprawą co do przedmiotu odmienną i odrębną od sprawy, której przedmiotem była bezczynność PINB w [...], rozstrzygniętej przytoczonymi wyżej wyrokami. Odwołujący podniósł ponadto, że organ nie zrealizował wynikającego z art. 14 ust., 2 u.d.i.p. obowiązku, gdyż nie powiadomił wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. Nie wskazał bowiem konkretnie i szczegółowo, jakie możliwości techniczne posiada Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] i dlaczego wniosek skarżącego o udostępnienie kolorowych zdjęć nie był możliwy do uwzględnienia. Tym bardziej, że w aktach administracyjnych sprawy nr [...] znajdują się kolorowe zdjęcia z przeprowadzonej kontroli. Co również istotne, w ocenie skarżącego organ błędnie przyjął, że uregulowania k.p.a. normujące dostęp stron postępowania do akt sprawy wykluczają możliwość udostępnienia żądanych dokumentów w formie uwierzytelnionych odpisów na podstawie u.d.i.p. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielając stanowisko wyrażone w kwestionowanym rozstrzygnięciu wskazał, że organ I instancji powiadomił pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. W powiadomieniu tym wskazano też jednoznacznie i wystarczająco powód nieudostępnienia kolorowych kopii zdjęć oraz jednoznacznie jasno i wyraźnie wskazano skarżącemu w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może zostać udostępniona. Również zasadnie organ wytłumaczył wnioskodawcy, że czym innym jest udostępnianie uwierzytelnionych dokumentów z akt w postępowaniu administracyjnym, a czym innym udostępnienie informacji publicznej. Prawidło wskazał także, że przepisy u.d.i.p. nie przewidują udostępniania dokumentów stanowiących informację publiczną w formie uwierzytelnionych odpisów. Organ II instancji stwierdził również, że ocena prawna wyrażona w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2013 r., II SA/Rz 260/13 i w wyroku NSAz dnia 28 lutego 2014 r., II OSK 2729/13, wbrew argumentacji odwołania, nie przesądza o obowiązku udostępnienia stronie przez organ uwierzytelnionych odpisów dokumentów w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie JS wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego decyzje organów naruszając jego interes prawny, obowiązujące przepisy u.d.i.p. "w znaczeniu materialnym i merytorycznym" oraz przepisy k.p.a. Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym odwołaniu skarżący podniósł, że jeżeli organ I instancji wytworzył kolorowe zdjęcia stanowiące załącznik do protokołu kontroli, to dysponował technicznymi możliwościami ich wytworzenia. Tymczasem uzasadnienia decyzji organów nie podają jakichkolwiek konkretnych faktów i okoliczności na temat stanu możliwości technicznych, w szczególności jaki sprzęt drukujący i kserujący posiada Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...]. Ponadto w ocenie skarżącego organy błędnie przyjęły, że wydanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy może odbyć się jedynie w oparciu o procedurę dostępu stron do akt sprawy, uregulowaną w k.p.a., podczas gdy regulacje u.d.i.p. nie stoją na przeszkodzie uwzględnienia tak zgłoszonego wniosku. Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że nie twierdził, iż treść przywołanych przez niego wyroków WSA w Rzeszowie i NSA przesądza o obowiązku udostępnienia mu wnioskowanej informacji. Z treści wyroku NSA wynika bowiem jedynie, że może starać się o wydanie dokumentów z akt sprawy prowadzonej przez PINB w [...] w oparciu o przepisy u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził. Zaskarżoną decyzją utrzymana została w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że dokumenty, których udostępnienia żądał skarżący, tj. protokół kontroli przeprowadzonej przez PINB w [...] w dniu [...] listopada 2012 r. na działce nr ewid. 1316/3 w [...] wraz z załącznikami stanowi informację publiczną, zgodnie z art. 6 u.d.i.p. Przepis ten wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1. Jego podstawową funkcją jest doprecyzowanie zakresu przedmiotowego ustawy i wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych (M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, LEX 2003). W art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. wskazano jako przykład informacji publicznej informację o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją prowadzących. Pogląd, iż żądane przez skarżącego dokumenty stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, został również wyrażony przez WSA w Rzeszowie we wspomnianym już wcześniej wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r., II SA/Rz 260/13 oraz w wyroku NSA oddalającym skargę kasacyjną od tego wyroku, z dnia 28 lutego 2014 r., II OSK 2729/13. Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądem tym jest związany z mocy art. 153 P.p.s.a., stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Tryb udostępniania informacji regulują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc, że udostępnianie na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany tego nie umożliwiają (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli zachodzi ostatnio wymieniona przeszkoda, wówczas stosuje się art. 14 ust. 2. Przepis ten stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W rozpoznawanej sprawie zaistniała sytuacja przewidziana w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i jak wynika z akt sprawy prawidłowo została zastosowana procedura przewidziana w tym przepisie. Pismem z dnia 1.03.2016 r. PINB w [...] poinformował skarżącego (działającego przez pełnomocnika), że może przekazać żądane dokumenty, ale bez ich uwierzytelniania, bowiem u.d.i.p. nie przewiduje takiej formy, oraz zdjęcia czarno-białe z powodu braku możliwości technicznych udostępnienia ich w kolorze. W odpowiedzi na to pismo JS podtrzymał zawarte we wniosku stanowisko co do formy żądanej informacji. W tej sytuacji organy prawidłowo uznały, że skarżący nie złożył w terminie 14-dniowym wniosku o udostępnienie informacji w sposób i w formie wskazanej w powiadomieniu z 1.03.2016 r. i zgodnie z dyspozycją art. 14 ust. 2 zd. drugie u.d.i.p. umorzyły postępowanie. Trafnie przy tym organy przyjęły, że u.d.i.p. nie przewiduje uwierzytelniania dokumentów, a formuła ta zastrzeżona jest wyłącznie dla stron postępowania administracyjnego i wymaga wykazania ważnego interesu strony (art. 73 § 2 k.p.a.). Sąd podziela także stanowisko organu II instancji, nie zgadzając się tym samym z zarzutami skargi, że PINB w [...] w sposób wystarczający uzasadnił względami technicznymi brak możliwości wykonania kolorowych odpisów zdjęć, stanowiących załącznik do protokołu kontroli z 29.11.2012 r. Dodatkowo podkreślić należy, że skarżącemu udostępniono kopie ww. protokołu, co wynika z treści uzasadnień powoływanych wcześniej wyroków WSA w Rzeszowie II SA/Rz 260/13 oraz NSA II OSK 2729/13. Z przedstawionych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.