III SA/Kr 550/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Bociąga Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej kwotę 457,00 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił postępowanie nr [...] na podstawie art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 z późn. zm.), w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenie ogólno stomatologiczne od 1 lipca 2014 roku do 30 czerwca 2018 roku. W postępowaniu ofertę złożyła m. in. K. D. (skarżąca), prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "A". Do zawarcia umowy zostały wybrane oferty niektórych podmiotów. Nie wybrano oferty skarżącej. Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o świadczeniach...- rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu 9 maja 2014 r., a informacja o wynikach postępowania została opublikowana na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej organu (zgodnie z art. 151 ust. 2 ustawy). Od rozstrzygnięcia postępowania skarżąca złożyła odwołanie, które zostało oddalone decyzją nr [...] z [...] 2014r Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ. W decyzji organ wskazał, że oferta skarżącej nie uzyskała w rankingu końcowym wystarczającej liczby punktów aby zostać wybraną do zawarcia umowy. Podkreślił również, że o wyborze świadczeniodawców decydują przepisy ustawowe, które nie gwarantują kontynuacji umowy z dotychczasowym świadczeniodawcą, a o zawarciu umowy decyduje pozycja uzyskana w rankingu, aż do wyczerpania łącznej liczby planowanych do zakupu świadczeń lub wartości zamówienia. Ranking generowany jest automatycznie przez system informatyczny. Skarżąca w trybie art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach..., złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła zarzuty dotyczące sformułowania "wymogu nasycenia" personelu lekarskiego specjalistami, który w jej opinii był niepotrzebny i premiował mniejsze podmioty, co mogło stanowić naruszenie zasady wyrażonej w art. 134 ustawy o świadczeniach...; sformułowania warunku realizacji świadczeń przez lekarzy specjalistów danych dziedzin, będący w jej ocenie "merytorycznie nieuzasadnionym"; wątpliwej korzyści płynącej dla pacjentów leczonych przez personel posiadający specjalizacje; niedokonania zawarcia umowy ze skarżącą pomimo spełnienia zdecydowanej ilości elementów kryteriów oceny; brak wzięcia pod uwagę kwalifikacji i doświadczenia lekarzy wymienionych w ofercie; niedoszacowanie znaczenia zaplecza technicznego; wprowadzenia przez zarządzenie dysproporcji pomiędzy wagą czynników oceny oferty; wewnętrznej sprzeczności zarządzenia przez "brak przyznania jakiejkolwiek wagi skalującej sytuacji, w której wyniki kontroli są pozytywne"; "utajnienia" licznych danych zawartych w ofertach, a także dokonanie arbitralnego, nie mającego podstawy prawnej, podziału miasta T na dwie dzielnice, przez co dokonano przyznania niektórym dzielnicom "niezwykle wysokiego limitu punktowego". Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z 14 sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] z [...] 2014 r. W uzasadnieniu stwierdził, m.in., że komisja konkursowa zobowiązana była stosować obowiązujące przepisy prawa, jakim niewątpliwie jest Zarządzenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr [...], a w ogłoszeniu postępowania wskazano, iż ocena ofert odbędzie się zgodnie z kryteriami zawartymi w wyżej wymienionym Zarządzeniu. Organ wskazał również, że celem postępowania konkursowego jest zakup świadczeń jak największej jakości po możliwie najniższej cenie, a zasadą takiego postępowania jest konkurencyjność, przy czym postępowanie prowadzone jest w oparciu o jednakowe kryteria dla każdej z ofert. W skardze (datowanej na 15 września 2014 r.) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca odniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego: - art. 134 ustawy o świadczeniach..., w postaci niezachowania równości wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i gwarantujących zachowanie uczciwej konkurencji; - przepisów działu VI ustawy o świadczeniach przez zawarcie dwóch umów z tym samym podmiotem, mimo że podmiot ten nie wystąpił z dwoma ofertami i złożył tylko jedną ofertę, a zatem zawarcie umowy z tym podmiotem, który w odniesieniu do niej nie przystąpił do konkursu, - art. 135 ustawy o świadczeniach, przez utajnienie istotnych elementów ofert złożonych w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w zakresie jakiego nie wymagają przepisy prawa oraz w jakim nie dokonali tego sami oferenci, - art. 148 ustawy o świadczeniach, przez przeprowadzenie postępowania z pominięciem kryterium kompleksowości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. W skardze podkreśliła, że istnieje sprzeczność pomiędzy kształtem zgłoszonych ofert, a kształtem rozstrzygnięcia. Uzasadniała, że katalog oferentów liczył 16 podmiotów, a rozstrzygnięcie obejmowało 17 ponieważ ta sama placówka zawarła dwie umowy, co było niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 17 czerwca 2015 r., III SA/Kr 1782/14 na wniosek organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe w trybie art. 125§1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozstrzyganej sprawie charakter prejudycjalny miał spór związany z wniesioną skargą na postanowienie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z 29 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania decyzji. Wyrokiem z 28 maja 2015 r., III SA/Kr 304/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu. W dniu 18 kwietnia 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o podjęcie postępowania informując, że wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r., II GSK 2496/15 Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjna organu oddalił. Wskazała również, że nieprawidłowościom w "prostowaniu" decyzji należało nadać "stosowne znaczenie". Postanowieniem z dnia 19 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął postępowanie sądowe. Na rozprawie w dniu 23 czerwca 2017 r. Sąd odczytał ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2017 r., II GSK 2496/15. Pełnomocnik skarżącej wskazywał na jego prejudycjalny charakter i brak uwzględnienia w kryteriach oceny doświadczenia lekarzy, pomimo że takie kryteria wynikały z zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ. Pełnomocnik organu wyjaśniał, że z akt postępowania wynikało, że była jedna oferta jednego oferenta, ale w związku z dwoma miejscami świadczenia. Każde z tych miejsc było odrębnie oceniane w porównaniu z ofertami na to samo miejsce świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, ale z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 24§1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączeniu (obowiązkowemu) podlega pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W rozpatrywanej sprawie, działając w trybie art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach... stosowany był tryb tzw. ponownego rozpoznania sprawy – w sprawach tego typu ponowną decyzje wydaje ten sam organ. W sprawie skarżącej pierwsza z decyzji (nr [...] z [...] 2014 r.) została podpisana przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia – B. B. Podobnie, druga z decyzji (rozpatrująca ponownie sprawę – nr [...] z 14 sierpnia 2014 r.) została również podpisana przez B. B. Dodatkowo, z akt wynika, że obie decyzje były opiniowane przez tego samego radcę prawnego – zatrudnionego w Zespole Radców Prawnych. W sprawie więc "brało udział" co najmniej dwóch tych samych pracowników. W sprawach toczących się przed tzw. organami jednoosobowymi istniała rozbieżność orzecznictwa co do stosowania ww. przepisów o wyłączeniu pracowników. Ostatecznie jednak dwoma uchwałami z dnia 18 lutego 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął, że art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tejże ustawy (uchwała II GPS 4/12) i że art.130 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. Oba ww. przepisy dotyczą postępowań prowadzonych przez tzw. jednoosobowe organy w trybie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawa – tj. postępowań analogicznych jak w sprawie skarżącej z www. art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach... . W uzasadnieniu obu uchwał Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc – dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Potrzeba ochrony tych wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniana od modelu postępowania administracyjnego, w szczególności od tego, czy jest to postępowanie dwuinstancyjne w rozumieniu postępowania toczącego się przed dwoma różnymi organami, które zwykle łączą ze sobą więzy hierarchicznej zależności. Prowadzi to do wniosku, że odnoszenie instytucji wyłączenia pracownika tylko do takiego postępowania, w którym następuje przejęcie sprawy do rozpoznania przez organ wyższej instancji (tzw. dewolucja) nie jest do pogodzenia z funkcją tego wyłączenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy. Powinna zatem istnieć możliwość wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Kierując się zatem celem, jakiemu służy instytucja wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, można by przyjąć, że skoro chodzi głównie o gwarancję ponownego rozpoznania sprawy przez inne osoby niż te, które rozpatrywały sprawę po raz pierwszy, pojęcia "niższej instancji" nie należy wiązać wyłącznie z usytuowaniem ustrojowym organu, który rozpatruje sprawę po raz pierwszy lecz z jego kompetencjami orzeczniczymi. Mamy wówczas do czynienia z instancyjnością w rozumieniu funkcjonalnym nie zaś ustrojowym, co oznacza, że ten sam organ ponownie rozpatrując sprawę występuje w roli organu drugiej instancji. Ze względu na doniosłość powyższych zasad (co zostało potwierdzone w orzecznictwie dotyczącym obu głównych ustaw procesowych tj. Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej) orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżona decyzję. Uchylenie decyzji ze względów formalnych uniemożliwiło odniesienie się do zarzutów merytorycznych skargi, w tym do wpływu nieścisłości w ilości oferentów na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu organ oceni wszystkie zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym zarzuty, które stały się kanwą sporu o sprostowanie decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na podstawie www. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.